MARTA MAKOWSKA
Kolejny unijny szczyt za nami. Polityka migracyjna stanowiła jeden z kluczowych tematów agendy, jednak żadnych przełomowych decyzji nie podjęto. Warto natomiast przeanalizować wyraźne przesunięcie akcentów z polityki wewnętrznej (kwestia solidarnej odpowiedzialności i implementacji decyzji o relokacji z września zeszłego roku) na działania w sferze zewnętrznej, oparte o uszczelnienie granic oraz współpracę z państwami pozaeuropejskimi, które w zamyśle mają powstrzymać jak największą liczbę migrantów przed dotarciem na terytorium UE. Konkluzje szczytu nie napawają optymizmem: działania Europy są reaktywne i w niewielkim tylko stopniu odpowiadają na problemy, które mogą się pojawić w przyszłości.
Granice zewnętrzne
6 października 2016 r. swoje funkcjonowanie oficjalnie rozpoczęła Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna (ESGiP), która – wyposażona w nowe kompetencje z zakresu wspierania państw członkowskich w zarządzaniu granicami zewnętrznymi UE – wchłonęła dawny Frontex[1]. Jej głównym zadaniem jest udzielanie szybkiego wsparcia (w postaci wyszkolonego personelu międzynarodowego oraz wyspecjalizowanego sprzętu) tym państwom, które mają kłopoty z samodzielnym zarządzaniem przepływem osób na granicach UE. Powstanie Europejskiej Straży Granicznej wpisuje się w szerszy kontekst ochrony prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen poprzez uszczelnienie granic zewnętrznych i ścisłą kontrolę osób, które te granice przekraczają. Ten aspekt polityki migracyjnej, podkreślany m.in. przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jean Claude’a Junckera w dorocznym przemówieniu „O stanie Unii (State of the Union)”, stał się priorytetowym pod naciskiem państw członkowskich, które we własnym zakresie zaczęły mierzyć się z problemem nieszczelnych granic w zeszłym roku. Węgry, Austria i Bułgaria zbudowały płoty uniemożliwiające nielegalne przekraczanie granic, a kilka państw w ciągu ostatniego roku (za sprawą rekomendacji Rady UE i w ramach obowiązujących przepisów o funkcjonowaniu strefy Schengen) przywróciło czasowe kontrole graniczne.
Umowa z Turcją
Od momentu rozpoczęcia obowiązywania dwustronnej umowy w dziedzinie migracji pomiędzy UE a Turcją (marzec br.) znacząco spadła liczba migrantów przedostających się do Europy tzw. szlakiem wschodniośródziemnomorskim (w lutym br. do UE dostało się tą drogą ok. 57 tys. osób, a w kwietniu już „tylko” niewiele ponad 3 600[2]). Unijni dyplomacji nie kryją zadowolenia z rezultatów porozumienia, natomiast pozarządowi eksperci od dłuższego czasu zwracają uwagę na chybotliwe podstawy tej umowy, które mogą runąć w obliczu mniej sprzyjającej postawy politycznej znad Bosforu[3]. Po pierwsze, jak zauważa Gerald Knaus z ośrodka European Stability Initiative (który de facto jest autorem koncepcji umowy z Turcją), pomimo natychmiastowego spadku liczby migrantów przybywających do Grecji tuż po wdrożeniu umowy, należy zwrócić uwagę na ogromną dysproporcję pomiędzy liczbą osób wciąż docierających do greckich wybrzeży a liczbą osób odsyłanych z powrotem do Turcji. W okresie marzec – październik br. spośród ponad 15 000 przybyszy, zaledwie 578 powróciło do Turcji. Problem leży w zbyt powolnym rozpatrywaniu wniosków azylowych przez greckich urzędników (warto dodać, że w przypadku odwołania się od negatywnej decyzji o przyznaniu azylu, zaangażowany zostaje również sędzia), ale również w fakcie, że pomimo obowiązującej umowy o readmisji z Turcją, nie wszyscy urzędnicy greccy uznają Turcją za bezpieczny kraj, do którego, zgodnie z II Konwencją Genewską można odesłać migranta. Taki stan rzeczy wynika z pośpiesznej implementacji umowy pomimo protestów ze strony licznych organizacji ochrony praw człowieka. Zdaniem eksperta, dopóki Turcja w sposób transparenty nie udowodni, że wszystkie odsyłane osoby mają zagwarantowane godne warunki bytowe oraz zapewnioną możliwość ubiegania się o status uchodźcy na miejscu, dopóty greccy urzędnicy będą bardzo ostrożnie wydawać decyzje o readmisji.
Włochy pod coraz większym naciskiem migracyjnym
Umowa z Turcją wzmogła ruch na innej trasie migracyjnej prowadzącej z Afryki północnej do Włoch. Tę dłuższą i niebezpieczniejszą trasę każdego dnia pokonuje średnio ponad 1700 osób (dla porównania: do Grecji od czasu obowiązywania porozumienia z Turcją przybywa codziennie poniżej 1000 osób). Według danych UNHCR (Biura Wysokiego Przedstawiciela Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców) spośród migrantów przybywających nielegalnie na teren Włoch, w 2016 roku największy procent stanowią obywatele Nigerii, Erytrei, Wybrzeża Kości Słoniowej, Sudanu oraz Gwinei. Poważnym wyzwaniem jest odsetek samotnie podróżujących nieletnich, który sięga obecnie ok. 17% wszystkich przybyszy.
Unijni przywódcy chcą zmniejszyć napływ migrantów z krajów afrykańskich za pomocą umów analogicznych do tej, którą UE ma z Turcją. Odrzucając oskarżenia o „kupowanie” spokoju polegające na płaceniu przywódcom niestabilnych politycznie rządów za siłowe zatrzymywanie u siebie potencjalnych migrantów, autorzy europejskiego programu w zakresie migracji podkreślają, że UE udziela wsparcia rozwojowego, które w zamierzeniu ma przyczynić się do redukcji czynników zachęcających do opuszczania kraju i migracji do Europy. Zasadnicza różnica pomiędzy współpracą z Turcją, a krajami takimi jak Nigeria czy Sudan polega na wiarygodności i stabilności funkcjonujących w tych krajach rządów. Krytyka pod adresem unijnego wsparcia finansowego dla państw niedemokratycznych podnosi kwestię dotowania reżimów dyktatorskich. Uzależnienie obowiązywania porozumień od utrzymywania się przy władzy konkretnych osób, na których nierzadko ciążą poważne oskarżenia o łamanie praw człowieka i zbrodnie przeciwko obywatelom własnego kraju, postawi Unię w kłopotliwej sytuacji. Nie będzie to jednak sytuacja nowa, jako że podobne umowy obowiązywały w przeszłości, chociażby z Libią pod rządami Mu’ammara al.-Kaddafiego
Wyzwania demograficzne
Na horyzoncie pojawia się jeszcze inne poważne wyzwanie: na ile Unia Europejska jest w stanie przygotować dalekosiężne rozwiązania w zakresie pomocy rozwojowej dla krajów afrykańskich w najbliższych dekadach. Demografowie biją bowiem na alarm, że w nadchodzących dekadach nastąpi dramatyczny wzrost liczby mieszkańców kontynentu. Szacuje się, że w samej Nigerii, którą obecnie zamieszkuje poniżej 200 000 mieszkańców, do roku 2050 populacja się co najmniej podwoi.
Unijna strategia
Unijny szczyt 20-21 października tylko w niewielkim stopniu zajął się kwestią implementacji decyzji Rady UE z września 2015 roku o relokacji 160 tysięcy osób. Zgodnie z zeszłorocznymi postanowieniami objęte programem relokacji kraje członkowskie mają czas na realizację zobowiązań do połowy 2017 roku, natomiast do 19 października br. relokowano niewiele ponad 6200 osób.
Wydaje się, że agenda oraz konkluzje ostatniego szczytu europejskiego jasno wyznaczają dominującą tendencję w europejskiej polityce migracyjnej, która polega na maksymalnym odepchnięciu problemu od granic UE. Odsuwając uwagę opinii społecznej od kwestii relokacji, politycy chcą uspokoić rozemocjonowane debaty, które w ostatnim czasie zyskują coraz większe przełożenie na politykę (przykładem jest węgierskie referendum w sprawie zgody na narzucanie przez unijne instytucje obowiązkowych kwot uchodźców). Podejmowane na unijnych szczytach działania są jednak powolne, a sposób implementacji pierwszej kompleksowej umowy bilateralnej o readmisji wzbudza szereg wątpliwości. Ponadto, pomimo bogatej ekspertyzy organizacji Międzynarodowych (UNHCR, IOM – Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji, czy FRONTEXu/ESGiP) zbyt mało refleksji poświęca się wyzwaniom dalekosiężnym, które powinno się zaadresować już teraz konkretnymi działaniami. Ponowna eskalacja kryzysu migracyjnego może doprowadzić do rozpadu strefy Schengen.
- [1]Więcej na temat kompetencji Europejskiej Służby Granicznej i Przybrzeżnej można znaleźć w 3 numerze CIM Briefing Papers: http://centruminicjatyw.org/cim-briefing-papers-europejska-straz-graniczna-i-przybrzezna/
- [2]Dane za: UNHCR Europe’s Refugee Emergency Weekly Report, 20 October 2016, dostępny na: http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php
- [3] m.in: E. Collet, The Paradox of the EU-Turkey Refugee Deal Migration Policy Institute Commentary, Marzec 2016, http://www.migrationpolicy.org/news/paradox-eu-turkey-refugee-deal
Zdjęcie: B. Marcinkowska
Przeczytaj też:
M. Makowska, Układ nie całkiem idealny: porozumienie UE – Turcja w sprawie kryzysu uchodźczego
M. Russjan, Polityka UE wobec uchodźców – analiza dotychczasowego podejścia
J. Tołczyk, Jak kryzys migracyjny wpłynie na sceną polityczną w Niemczech?
M. Makowska, Migracja w Unii Europejskiej – kilka przykładów w dobie kryzysu
M. Makowska, Waga ludzkiego życia w politycznej grze Europy
A. Biernacka-Rygiel, Kryzys migracyjny: jakie rozwiązania dla Grecji?
Polecamy również:
M. Makowska, Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna. Perspektywy dla nowej agencji ds. granic zewnętrznych UE, CIM Briefing Papers nr 3/2016
Marta Makowska – doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW. Magister politologii Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ. Przez ponad trzy lata działaczka Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ. Stypendystka programu Erasmus w Instytucie Nauk Politycznych w Paryżu (Sciences Po Paris). Absolwentka studiów podyplomowych „Akademia Menedżerów III Sektora” z zakresu zarządzania NGO w Collegium Civitas w Warszawie. Obszary zainteresowań: Bliski Wschód i Afryka Północna, Unia Europejska, Turcja, Francja, wybrane aspekty filozofii XX wieku. kontakt: marta.makowska(at)centruminicjatyw.org
