MARTA MAKOWSKA
Minął zaledwie tydzień od podpisania porozumienia w sprawie kryzysu uchodźczego pomiędzy Unią Europejską a Turcją, a już pojawiły się pierwsze problemy. Urząd Wysokiego Przedstawiciela Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) oraz szereg organizacji pozarządowych (m.in. Amnesty International, amerykańska International Rescue Committee oraz Lekarze bez Granic) ograniczyły działalność na greckich wyspach na znak krytyki wobec nowo wprowadzonych procedur, które ich zdaniem naruszają podstawowe prawa uchodźców i zmieniają status ośrodków recepcyjnych w ośrodki detencyjne. Czy umowa z Turcją warta jest częściowej utraty reputacji?
5 lat wojny w Syrii. Garść faktów
Zgodnie z danymi Wysokiego Przedstawiciela Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) do samej Grecji od początku 2015 roku przybyło przeszło milion osób ubiegających się o otrzymanie statusu uchodźcy. W przeważającej większości byli to obywatele Syrii, Afganistanu oraz Iraku. Najnowsze statystyki wskazują, że wśród przybyszy 60% stanowią kobiety i dzieci. To istota zmiana tendencji migracyjnych w porównaniu z danymi z połowy zeszłego roku, kiedy UNHCR podało, że blisko 75% przybyszy to pełnoletni mężczyźni.
Najliczniejszą procentowo grupą uchodźców napływających do Europy stanowią Syryjczycy, czego przyczyną jest trwająca nieprzerwalnie od pięciu lat wojna domowa, która zmusiła już ponad 4,6 miliona obywateli do opuszczenia terytorium kraju (Syria w przeddzień wojny liczyła około 22 milionów obywateli), a ponad 6,6 miliona skłoniła do opuszczenia swojego miejsca zamieszkania, ale w granicach kraju (takie osoby nazywa się internally displaced persons). Dodając te dwie liczby łatwo można obliczyć, że już ponad połowa obywateli Syrii przebywa obecnie poza swoimi domami.
Większość z uciekinierów, którzy opuścili Syrię zatrzymało się w sąsiednich krajach: Turcji, Libanie oraz Jordanii, które, według dostępnych danych, goszczą na swoim terytorium odpowiednio: 2 715 000, 1 000 000 oraz 630 000 zarejestrowanych uciekinierów z Syrii. To są oficjalne statystyki, jednak uważa się, że w samym Libanie co najmniej 500 000 osób nie zarejestrowało się w odpowiednich placówkach w obawie przed reperkusjami ze strony reżimu Baszara al-Assada. Obawy należy uznać za uzasadnione (do pewnego stopnia), zważywszy na fakt, że syryjski rząd utrzymuje wciąż żywe dyplomatyczne relacje z władzami w Libanie. Szacuje się, że co czwarty mieszkaniec Libanu jest obecne Syryjczykiem/Syryjką. W Jordanii sytuacja wygląda tylko odrobinę „lepiej” – jedna na sześć osób pochodzi z tego kraju.
Turecka karta przetargowa
Turcja jest obecnie globalnym liderem pod względem liczby uchodźców przebywających na jej terytorium. Sytuacja gospodarcza oraz rozmiar kraju umożliwiły znośne warunki pobytu dla wielu uciekinierów, zdecydowanie lepsze niż te, które mogą zapewnić niewielkie państwa, takie jak Jordania i Liban. Niemniej, brak możliwości podjęcia legalnego zatrudnienia, brak dostępu do kształcenia i niepewna przyszłość skłoniły sporą część z przeszło dwóch i pół miliona Syryjczyków przebywających poza specjalnymi obozami dla uchodźców (szacuje się, że niecałe 300 000 Syryjczyków mieszka w tych obozach na terytorium Turcji) do nielegalnego przekroczenia granicy z Grecją – członkiem strefy Schengen), co daje im możliwość dalszej podroży w kierunku najbardziej pożądanych destynacji: Niemiec, Szwecji i Włoch (w tych krajach złożono najwięcej aplikacji o status uchodźcy w 2015 roku).
Jak podaje Frontex (Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej), w czwartym kwartale 2015 roku zarejestrowano blisko milion nielegalnych prób pokonania granicy zewnętrznej UE. W ponad 97% przypadków odbyły się one za pośrednictwem dwóch szlaków: wschodnio-śródziemnomorskiego oraz Zachodnich Bałkanów.
Od momentu dostrzeżenia kryzysu uchodźczego przez UE w kwietniu zeszłego roku, Turcja przyglądała się poczynaniom europejskich polityków ze spokojem. Tuż przed listopadowym szczytem państw grupy G-20 w Antalyi, prezydent Erdoğan nie stronił od ostrych słów krytyki wobec Europy mówiąc, że nieudolna odpowiedź na kryzys uchodźczy doprowadziła do śmierci wielu bezbronnych ludzi na Morzu Śródziemnym. Jego wytrwałość i brak pochopnych politycznych decyzji w kwestii napływających do kraju przybyszów wkrótce miały się opłacić. Jeszcze pod koniec roku przywódcy UE i Turcji ustalili ramy współpracy, z których korzyści miały płynąć dla obu stron porozumienia.
Dlaczego UE tak bardzo potrzebuje Turcji?
Kryzys to słowo, które już na stałe wpisało się do słownika unijnych pojęć. Nie zdążywszy się jeszcze pozbierać po widmie Grexitu i drakońskiej terapii szokowej zaserwowanej gospodarce przez międzynarodowych ekspertów, Grecja musiała zmierzyć się z kolejnym wyzwaniem. Wzmożony od kwietnia napływ osób nielegalnie przekraczających granicę morską sparaliżował dotychczasowy system kontroli granic oraz europejski system azylowy. Chociaż tak poważnego w swym przebiegu kryzysu można było pewnie uniknąć zawczasu, europejscy liderzy postanowili czekać na dalszy rozwój wydarzeń nie ustalając, poza ogólnymi deklaracjami i kierunkami planowanych zmian, żadnych wiążących decyzji do wdrożenia w trybie natychmiastowym. Grecką reakcją było więc do pewnego stopnia nieutrudnianie nowoprzybyłym uchodźcom dalszej podróży na północ, co miało zmotywować przywódców UE do większej solidarności.
Ta terapia szokowa ze strony rządu Tsiprasa nie została dobrze przyjęta przez wszystkie państwa członkowskie. O ile Kanclerz Angela Merkel zadeklarowała pod koniec sierpnia, że Niemcy są gotowe przyjąć wszystkich potrzebujących pomocy, o tyle prezydent Węgier wykorzystał dogodny politycznie moment na budowę wysokiego na cztery metry płotu granicznego z Serbią oraz Chorwacją, którym ograniczył znacząco nielegalny przepływ osób i umocnił swoje poparcie polityczne wewnątrz kraju. Jednostronne decyzje kilku krajów członkowskich znajdujących się na szlaku migracyjnym uchodźców oraz pozostałych migrantów spoza Europy pogłębiały impas na szczeblu unijnym do tego stopnia, że przegłosowany we wrześniu ubiegłego roku kwalifikowaną większością głosów w Radzie UE system dobrowolnej relokacji 160 000 uchodźców (relokacja oznacza przyjęcie na terytorium danego państwa osoby przebywające już na terenie UE, w tym wypadku w Grecji oraz we Włoszech) został zrealizowany zaledwie w 0,4% (na dzień 03.03.2016r. państwa przyjęły łącznie 660 osób).
To głównie Niemcy, wyciągając wnioski na podstawie kolejnych niekoniecznie udanych unijnych szczytów, wyszły z inicjatywą zawarcia porozumienia z Turcją. Logika tej koncepcji brzmiała następująco: jeżeli współpraca międzyrządowa pomiędzy krajami UE nie jest w stanie efektywnie zmierzyć się z trwającym kryzysem, należy zasięgnąć pomocy w kraju, który posiada realne instrumenty, żeby znacząco ograniczyć napływ przybyszów. Porozumienie musiało w swojej formie zagwarantować rozwiązania dla trzech najważniejszych spraw, co do których w Europie udało się osiągnąć porozumienie:
- Ograniczenie liczby osób przybywających w sposób nielegalny do Grecji (a w konsekwencji do całej Europy)
- Zwalczenie rosnącej w siłę siatki przemytników ludzi, którzy przyczynili się do utrzymania wzrostowej tendencji nielegalnej migracji do UE
- Skuteczna ochrona granic zewnętrznych UE mająca na celu utrzymanie strefy Schengen
W dłuższej perspektywie nieskoordynowane działania państw członkowskich przyczyniłyby się najprawdopodobniej do dalszej erozji strefy Schengen, a także wzrostu poparcia dla antyimigracyjnych ruchów politycznych w wielu krajach.
1 do 1 ? win – win
Turcja wykorzystała moment europejskiej bezradności i wyszła z propozycją zakładającą mocno przyspieszony kurs integracji z UE. Strony porozumienia, w zamian za zawrócenie każdego nielegalnie podróżującego do Grecji imigranta, miały doprowadzić do jak najszybszego zniesienia wiz dla Turków przybywających do Unii oraz do otwarcia nowych rozdziałów negocjacyjnych w procesie akcesyjnym. Ten polityczny gest stworzony dla elektoratu AKP (rządzącej od 2002r. Partii Sprawiedliwości i Rozwoju) wywołał szereg gwałtownych reakcji nie tylko wewnątrz Europy, ale i w samej Turcji. Największymi przegranymi po wdrożeniu bardzo biznesowej umowy pomiędzy państwami liberalnej demokracji, a pogrążającej się coraz bardziej w autorytarnych rządach Erdoğana Ankarze byliby ci Turcy, którzy od lat walczą o poszanowanie praw człowieka i równe traktowanie względem prawa, wzorem najwyższych europejskich standardów.
Ostateczny tekst porozumienia ewoluował na przestrzeni ostatnich tygodni, osiągając formę akceptowalną przez wszystkie strony w dniu 18 marca. Czołowi unijni urzędnicy: Donald Tusk oraz Jean-Claude Juncker podkreślali znaczenie tego ‘historycznego momentu’ dla rozwiązania kryzysu uchodźczego w Europie. Czy jednak mieli rację?
Jeżeli rozpatrywać umowę pod kątem trzech fundamentalnych założeń, które ma spełnić, to prawdopodobnie sukces zostanie osiągnięty tylko do pewnego stopnia. Natychmiastowym następstwem wprowadzenia umowy w życie (nastąpiło to z dniem 21 marca) będzie zdecydowana redukcja liczby uchodźców napływających do Grecji. Więcej wątpliwości budzi natomiast skuteczne rozwiązanie problemu siatek przemytniczych, które najpewniej dostosują się do nowych realiów i zdywersyfikują ścieżki nielegalnych przepraw do Europy zarówno drogą morską, jak i lądową. Kwestia skutecznej ochrony granic zewnętrznych rodzi kolejne pytania, zwłaszcza w kontekście ostatnich zamachów w Brukseli. Jeżeli w perspektywie najbliższych tygodni Turcja ma rozpocząć proces kontrolowanego przesiedlania do Europy Syryjczyków przebywających obecnie w tureckich obozach dla uchodźców (w ramach uzgodnionego mechanizmu „1 do 1” – czyli za każdego zawróconego na granicy i odesłanego do Turcji przybysza UE przyjmie jednego uchodźcę), należy liczyć się z kolejnymi problemami politycznymi wewnątrz wspólnoty. Nie ustalono bowiem jeszcze, które państwa przyjmą uchodźców, a sposób weryfikacji personaliów tych osób budzi poważne wątpliwości ze strony części europejskich przywódców, zwłaszcza tych z Europy wschodniej. Jeżeli, śladem premier Beaty Szydło (która powiedziała w środę, że po zamachach w Brukseli Polska obecnie nie może przyjąć żadnych imigrantów) pójdą kolejne państwa, jest wielce prawdopodobne, że do dyskusji powróci kwestia tzw. małej strefy Schengen, którą utworzy koalicja państw-wolontariuszy, gotowych i przygotowanych do podjęcia odważnych decyzji politycznych na rzecz przyjęcia do siebie uchodźców.
Umowa Unii Europejskiej z Turcją na obecnym etapie rozwoju kryzysu uchodźczego jest najprawdopodobniej niezbędna, nie jest jednak wystarczająca. Krótkoterminowy spadek nielegalnych przekroczeń granic zewnętrznych UE obkupiony potępieniem ze strony licznych organizacji charytatywnych oraz najważniejszej światowej agencji niosącej pomoc uchodźcom – UNHCR, nie będzie trwać wiecznie. Nie wiadomo również, czy w dłuższej perspektywie porozumienie będzie wypełniane zgodnie z założeniami przez obie strony. Gdyby nie udało się go utrzymać, Unia Europejska powróci do punktu wyjścia.
Prognozy wskazują, że kolejne 3-4 miliony osób z Bliskiego Wschodu będzie w najbliższych latach próbowało przemieścić się do Europy. Warto pamiętać, że te szacunki nie uwzględniają nowych potencjalnych źródeł uchodźców, na wypadek wybuchu kolejnych konfliktów na Bliskim Wschodzie lub w innych regionach świata.
Pewne rozluźnienie w gronie europejskich decydentów, które nastąpiło po zawarciu porozumienia z Turcją powinno dać do myślenia. Europejski system azylowy wymaga natychmiastowych reform. Brakuje także strategii legalnych kanałów migracyjnych dla przybyszy, którzy z racji nieubłaganych zmian demograficznych na (nomen omen) Starym Kontynencie będą coraz bardziej potrzebni do utrzymania obecnego poziomu funkcjonowania gospodarek. Pewne jest, że sytuacja międzynarodowa wymaga dziś zdecydowanie odważniejszej polityki migracyjnej niż ta, spod znaku ochrony granic zewnętrznych.
Zdjęcie użyte w artykule: EU-Turkey Summit, EEAS, CC BY-NC 2.0
oraz Uchodźcy przybywający do Grecji, CAFOD, CC BY-NC-ND 2.0
Przeczytaj też:
A. Biernacka-Rygiel, Kryzys migracyjny: jakie rozwiązania dla Grecji?
J. Tołczyk, Jak kryzys migracyjny wpłynie na sceną polityczną w Niemczech?
M. Makowska, Waga ludzkiego życia w politycznej grze Europy
M. Russjan, Polityka UE wobec uchodźców – analiza dotychczasowego podejścia
P. Wojciechowska, Na południe od Lampedusy – Libia, państwo upadłe (?)
Marta Makowska – doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW. Magister politologii Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ. Przez ponad trzy lata działaczka Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ. Stypendystka programu Erasmus w Instytucie Nauk Politycznych w Paryżu (Sciences Po Paris). Absolwentka studiów podyplomowych „Akademia Menedżerów III Sektora” z zakresu zarządzania NGO w Collegium Civitas w Warszawie. Obszary zainteresowań: Bliski Wschód i Afryka Północna, Unia Europejska, Turcja, Francja, wybrane aspekty filozofii XX wieku. kontakt: marta.makowska(at)centruminicjatyw.org
