Niemiecka polityka bezpieczeństwa dziesięć lat po zamachach z 11 września 2001 r.

KAROLINA LIBRONT

Od zamachu na wieże World Trade Center upłynęła dekada. Środowisko bezpieczeństwa w następstwie tego wydarzenia uległo przeobrażeniu. Tragedia stała się źródłem refleksji nad przyczynami i konsekwencjami międzynarodowego terroryzmu w wydaniu islamskich ugrupowań fundamentalistycznych, a sama debata na temat sposobów ich powstrzymania wpłynęła na kształt stosunków transatlantyckich. Są to dwa zagadnienia, które okazały się niezwykle istotne dla procesu kształtowania polityki bezpieczeństwa Republiki Federalnej Niemiec w ostatnim dziesięcioleciu.  

Bezpośrednie następstwa

Zamachy na WTC sprawiły, że Niemcy zaczęli postrzegać kwestię zwalczania terroryzmu w nowym świetle. Dotychczas jedyne ich doświadczenia ograniczały się do krajowych grup terrorystycznych. Na ponadpartyjną zgodę na działania zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i międzynarodowym wpływ miał fakt, że trójka porywaczy przez długi czas mieszkała w Hamburgu. W RFN żyje ponad 4 mln muzułmanów, z czego ok. 36 tysięcy należy do organizacji islamskich. Ponad tysiąc działaczy tych ugrupowań znajduje się pod stałą obserwacją Federalnego Urzędu Ochrony Konstytucji (Bundesamt für Verfassungsschutz) i policji federalnej. W 2010 r. przed niemieckimi sądami toczyło się ponad 350 spraw dotyczących islamskiego ekstremizmu, więcej, niż kiedykolwiek w historii.

W 2001 r. chciano zapobiec wrażeniu, że Niemcy stały się ostoją islamskich fundamentalistów w Europie. Wpłynęło to na szybkość uchwalenia dwóch pakietów ustaw antyterrorystycznych – tzw. Sicherheitspakete – oraz zaostrzenia regulacji dotyczących polityki imigracyjnej. Zmiany obejmowały między innymi zintensyfikowanie kontroli bezpieczeństwa w ruchu lotniczym czy wprowadzenie możliwości uchwalenia zakazu działalności wspólnot religijnych podejrzanych o terroryzm. Znacznie poszerzono kompetencje służb specjalnych. W rozmaitych dokumentach rządowych terroryzm islamski uznano za pierwszorzędne zagrożenie, a Niemcy za potencjalny cel ataku.

Redefinicja polityki bezpieczeństwa

Do 1994 roku RFN identyfikowała się wyłącznie jako mocarstwo cywilne. Niemiecka armia –  Bundeswehra nie posiadała mandatu do angażowania się militarnie za granicą i służyła wyłącznie do obrony terytorium państwa. Jako jedno z niewielu członków NATO Niemcy nie wydały oficjalnej strategii bezpieczeństwa narodowego – była to pochodna doświadczeń historycznych oraz przekonania o braku zagrożeń dla państw obszaru transatlantyckiego.

Po zamachach z 11 września wyraźnie zmienił się sposób myślenia o bezpieczeństwie. Brak konwencjonalnych zagrożeń zastąpiony został pojawieniem się nowych, asymetrycznych  wyzwań. Zaczęto promować ideę powiązanego bezpieczeństwa (vernetzte Sicherheit), wyrażonego przede wszystkim w opublikowanym w 2006 r. Weissbuchu, które zapewniane miało być nie tylko na płaszczyźnie polityczno-militarnej, ale także ekonomicznej czy kulturowej. W wymiarze międzynarodowym promowano ideę multilateralizmu. Zakłada ona wsparcie polityczne i wkład wojskowy Berlina dla działań w ramach NATO i UE oraz wyklucza podejmowanie samodzielnych kroków.

Koniec “multi-kulti”

Wydarzenia z 11 września oraz kolejne incydenty terrorystyczne dla niektórych polityków stały się dowodem na to, że model integracji imigrantów w świecie Zachodu nie zdał egzaminu. Po raz pierwszy tak głośno przyznano, że radykalny islam stanowi problem dla RFN. Wiele kontrowersji wzbudziła książka Thilo Sarrazina, byłego prezesa Bundesbanku, w której podkreślał brak chęci integracji ze strony muzułmanów oraz wytykał, że imigranci to niewykwalifikowani pracownicy, często o niższym ilorazie inteligencji. Model asymilacyjny został uznany za porażkę także przez Angelę Merkel, która w 2010 r. mówiła o końcu społeczeństwa „multikulti”.

Obywatele niemieccy nie są w większości zadowoleni z nowych ograniczeń wprowadzonych przez Sicherheitspakete, jednak należy zaznaczyć, iż zagrożenie ze strony terrorystów jest w Niemczech wciąż realne. Od początku 2009 r. odnotowano wzmożoną aktywność grup terrorystycznych. W Internecie zaczęły pojawiać się groźby pod adresem Berlina. W marcu 2011 r. doszło do incydentu na lotnisku we Frankfurcie, w którym 21-latek pochodzący z Kosowa zastrzelił dwóch amerykańskich żołnierzy, a dwóch kolejnych ciężko ranił. Był to pierwszy zamach o podłożu islamistycznym w Niemczech, który zakończył się ofiarami w ludziach. W wydanym w 2011 r. przez Federalny Urząd Ochrony Konstytucji raporcie uznano, że największym zagrożeniem dla niemieckiego porządku publicznego wciąż jest ekstremizm islamski.

Kryzys polityki multilateralizmu

Ogłoszona przez George’a Busha „wojna z terroryzmem” w niewątpliwy sposób wpłynęła na przekształcenie architektury międzynarodowego bezpieczeństwa, w tym  takich jej filarów, jak współpraca transatlantycka. Kolejnym impulsem zmian zachodzących w obrębie niemieckiej polityki zagranicznej była operacja Stanów Zjednoczonych w Iraku. Berlin nie ocenił dostarczonych dowodów na posiadanie broni masowego rażenia przez reżim Hussajna jako dostateczne. Stanowiło to odejście od dotychczasowej praktyki bezwarunkowego niemal popierania Waszyngtonu. Formuła multilateralizmu, stanowiąca podstawę niemieckiej polityki bezpieczeństwa w minionej dekadzie, wyczerpywała się. Zaangażowanie wojskowe państw obszaru transatlantyckiego w ramach NATO i UE stawało się coraz częstsze, a rachunek za działania Bundeswehry za granicą zaczął być uznawany przez kolejne rządy za niewspółmiernie wysoki.

Dodatkowo okazało się, że Niemcy wciąż mają problem z prowadzeniem „twardej” polityki bezpieczeństwa. Doświadczenia w misji ISAF pokazały, że ciągle trwający proces przekształceń niemieckiej armii nie przyniósł oczekiwanych rezultatów. Szacuje się, że obecnie RFN jest w stanie wysłać nie więcej niż 3% swoich żołnierzy za granicę z powodu ograniczeń logistycznych i kadrowych.

Libijskie kontrowersje

Trudności uwypuklają kwestie, które trudno pogodzić: ambicje odgrywania większej roli w polityce międzynarodowej oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa własnych obywateli przed terroryzmem, sceptycyzm niemieckiego społeczeństwa wobec zagranicznych misji wojskowych oraz presja członków NATO. Niemieccy politycy za wszelką cenę chcą uniknąć uwikłania w kolejny przeciągający się konflikt zbrojny, podobny do nieakceptowanej przez niemieckie społeczeństwo misji w Afganistanie. RFN nie udzieliła wsparcia politycznego – wstrzymała się od głosu w RB ONZ, nie zaangażowała się również w wykonanie uchwalonej rezolucji – odmawiając wzięcia udziału w operacji „koalicji chętnych” pod przewodnictwem Francji i Wielkiej Brytanii, a później NATO w Libii. Brak działania ściągnął na Niemcy krytykę państw Paktu. Pod naciskiem sojuszników Berlin obiecał ostatecznie wnieść wkład w misję humanitarną.

W maju 2011 r. opublikowano nowe Wytyczne Polityki Obronnej. Jest to dokument pełen niekonsekwencji. Wytyczne z jednej strony zawierają deklarację o chęci większego zaangażowania w operacje reagowania kryzysowego z użyciem całego spektrum dostępnych środków – w tym militarnych, a poprzez to wzmocnienie międzynarodowej pozycji kraju. Z drugiej strony, mowa jest o większej asertywności – Niemcy mają decydować o zaangażowaniu w odniesieniu do konkretnego przypadku po przeprowadzeniu wyczerpującej analizy sytuacji pod kątem przede wszystkim własnych interesów. Postulat ten można odczytać jako usprawiedliwienie zachowania Berlina wobec kryzysu w Libii – stanowi on sygnał, że sojusznicy nie mogą liczyć na automatyczną reakcję RFN w podobnych przypadkach. Powrócono także do podkreślania głównej roli Bundeswehry jako armii obrony terytorialnej. Zmianę tego akcentu można odczytać poprzez pryzmat Koncepcji Lizbońskiej NATO, w której podkreślono wagę zobowiązań z artykułu 5.

Co z tym bezpieczeństwem?

Po krótkotrwałym ochłodzeniu relacji na tle operacji w Iraku doszło do polepszenia stosunków na linii Berlin-Waszyngton przede wszystkim ze względu na zmianę ekipy rządzącej w 2005 r. Stojąca na czele koalicji CDU/CSU Angela Merkel, czerpiąc z tradycji swoich wielkich poprzedników postrzega rolę Niemiec jako motoru integracji europejskiej oraz zwornika współpracy transatlantyckiej. Także polityka zagraniczna realizowana przez administrację Obamy, zarówno poprzez cele, jak i styl, odpowiada w dużej części interesom polityki niemieckiej w odniesieniu do bezpieczeństwa międzynarodowego. Waszyngton pragnie zwiększonego zaangażowania RFN w rozwiązywanie problemów globalnych: większej aktywności w Afganistanie, wsparcia gospodarczego dla Pakistanu czy udziału w rozwiązanie kwestii programu nuklearnego Iranu oraz konfliktu izraelsko-palestyńskiego. Oczekiwania te odpowiadają ambicjom Berlina.

Z drugiej strony jednak, założenia te napotykają opór związany z dylematami wobec użycia siły oraz preferencją dla koncyliacyjnego rozwiązywania kryzysów międzynarodowych. Berlin – opierając swą retorykę na historycznej odpowiedzialności – postuluje prowadzenie polityki zagranicznej opartej na wartościach, takich jak wolność, demokracja czy poszanowanie praw człowieka oraz określonych interesach RFN – w tym zapewnienia bezpieczeństwa obywateli czy ochrony interesów ekonomicznych. Te aksjomaty sytuują Niemcy w forpoczcie walki z międzynarodowym terroryzmem, choć prowadzonej innymi metodami, niż robi to Waszyngton. Niemcy nadal będą postrzegani przez państwa Zachodu jako kluczowy partner w zwalczaniu terroryzmu islamskiego, o ile polityka wewnętrzna RFN nie poniesie w tym zakresie znaczących porażek.