Mikołaj Rogalewicz
W dniach 28-29 czerwca br. w Brukseli miał miejsce szczyt Rady Europejskiej.
Najważniejszą cześć spotkania przywódców państw członkowskich UE stanowiły rozmowy dotyczące kryzysu migracyjnego, które zakończyły się przyjęciem wspólnych wytycznych. Poruszono też kwestie bezpieczeństwa i obrony, spraw gospodarczych i finansowych oraz zajęto się brexitem i strefą euro. Szczyt zakończył się przyjęciem konkluzji, w których za priorytet uznano blokowanie napływu migrantów do Europy oraz ustalono, że relokacje będą odbywać się na zasadzie dobrowolności.
Kryzys migracyjny
Kryzys migracyjny, za którego początek uznaje się rok 2015, doprowadził do znacznego napływu do Europy migrantów z Bliskiego Wschodu oraz Afryki. Docierali oni głównie do Grecji i Włoch, czyli tzw. krajów pierwszej linii, które zgodnie z regulacjami unijnymi były odpowiedzialne za przyjmowanie, rejestrowanie i procedowanie wniosków azylowych złożonych przez migrantów oraz za opiekę nad nimi do czasu udzielenia im azylu. Ani Grecja, ani Włochy, nie były jednak w stanie sprostać administracyjnie i ekonomicznie temu zadaniu. Doprowadziło to do przyjęcia na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r. propozycji relokacji 40 tys. osób z Włoch i Grecji. We wrześniu tego samego roku, Komisja Europejska (KE) wystąpiła z propozycją kolejnych relokacji, czego powodem były narastające fale imigracji do UE. Jej propozycja zakładała przeniesienie kolejnych 120 tys. migrantów z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich. 22 września 2015 r. Rada Europejska zaakceptowała propozycję KE, przyjmując decyzję dotyczącą relokacji uchodźców znajdujących się głównie na terenie Włoch, Grecji i Węgier. Decyzja została przyjęta kwalifikowaną większością głosów, przy sprzeciwie Słowacji, Czech, Węgier i Rumunii. Zobowiązała ona państwa członkowskie UE do przyjęcia w ciągu dwóch lat 120 tys. migrantów oczekujących w Grecji i Włoszech, w oparciu o system kwotowy – każdemu państwu określono kwotę uchodźców, którą miało przyjąć. Decyzja ta została zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Węgry i Słowację. Polska wystąpiła w tej sprawie jako interwenient popierający żądania stron. Państwa skarżące uznały, że decyzja RE z 22 września 2015 r. naruszyła zasadę proporcjonalności oraz kompetencje państw dotyczące bezpieczeństwa. TSUE wydał wyrok w tej sprawie we wrześniu 2017 r. Uznał mechanizm relokacji za skuteczny oraz proporcjonalny i odrzucił żądania Węgier i Słowacji. Jesienią 2017 r. minął też dwuletni okres, w którym państwa miały przyjąć określone kwoty uchodźców. KE wszczęła wtedy postępowanie wobec państw, które tego nie dokonały – za niewywiązanie się z tego obowiązku groziły im kary finansowe. Przełom w sprawie mechanizmu przymusowej relokacji uchodźców przyniósł dopiero szczyt Rady w czerwcu 2018 r., na którym zadecydowano, że relokacje będą odbywać się na zasadzie dobrowolności. Oznacza to porzucenie systemu obowiązkowych kwot.
Szczyt czerwcowy a kwestia migracji
Tematem przewodnim czerwcowego szczytu były kwestie związane z migracją. Rada Europejska potwierdziła, że warunkiem koniecznym funkcjonowania unijnej polityki migracyjnej jest skuteczna kontrola granic zewnętrznych UE, intensywniejsze działania zewnętrzne oraz aspekty wewnętrzne. Podkreślono, że dzięki skutecznym działaniom podejmowanym od 2015 r. zmniejszono liczbę osób przekraczających nielegalnie granice UE o 95 % (w porównaniu z październikiem 2015 r., gdy poziom nielegalnego przekraczania granic UE był największy). RE zdecydowała się na kontynuowanie tej polityki, jednocześnie kładąc nacisk na większe ograniczanie nielegalnej migracji. Postanowiła także, że należy podjąć bardziej zdecydowane działania na rzecz powstrzymania przemytników działających na terytorium Libii. UE ma wspierać w tym względzie Włochy oraz inne państwa pierwszej linii. Ma też zwiększyć wsparcie dla regionu Sahelu oraz libijskiej straży przybrzeżnej. Ważną kwestią poruszoną podczas szczytu były wspólne działania podejmowane przez UE i Turcję. Uznano, że w celu niedopuszczenia do kolejnych przypadków przekraczania przez imigrantów turcko-unijnej granicy, należy w pełni wdrożyć umowę o readmisji między UE i Turcją z 16 grudnia 2013 r. Na jej mocy Turcja zobowiązała się przyjąć imigrantów z UE, którzy przedostali się z Turcji na terytorium państw członkowskich nielegalnie. Ponadto RE zgodziła się na uruchomienie Drugiej Transzy Pomocy dla Uchodźców w Turcji i przekazanie 500 mln € z rezerwy Europejskiego Funduszu Rozwoju na rzecz funduszu powierniczego UE dla Afryki.
UE ma dodatkowo wspierać finansowo działania państw członkowskich, zwłaszcza Hiszpanii oraz krajów pochodzenia i tranzytu, mające na celu zapobieganie nielegalnej migracji. RE wezwała także Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską do zbadania, we współpracy z Biurem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) oraz Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM), koncepcji tworzenia regionalnych platform wysiadkowych. Celem tych platform ma być zapobieganie tragicznym przypadkom utraty życia. Jednym z ważniejszych postanowień RE jest decyzja o tworzeniu w krajach pozaeuropejskich ośrodków lokowania migrantów uratowanych na morzu. W państwach członkowskich UE mają zaś powstać centra kontroli migrantów, gdzie dzięki bezpiecznym procedurom będzie można odróżnić nielegalnych migrantów od osób potrzebujących międzynarodowej ochrony. Tworzenie centrów kontroli oraz relokacje i przesiedlenia będą odbywać się na zasadzie dobrowolności, co oznacza, że wezmą w tym udział tylko te państwa, które wyrażą na to zgodę. RE zapowiedziała dalsze wzmacnianie wspierającej roli Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontexu) poprzez zwiększanie zasobów i rozszerzanie jej mandatu oraz walkę z wtórnymi przepływami osób ubiegających się o azyl pomiędzy poszczególnymi państwami UE. Wezwała też państwa członkowskie do zastosowania niezbędnych środków ustawodawczych i administracyjnych w celu przeciwdziałania tym przepływom. Ostatni punkt wspólnej konkluzji przywódców państw zawiera zapowiedź reformy rozporządzenia dublińskiego na zasadzie konsensusu. Rozporządzenie Dublin III określa kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego UE, które ma być odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl w UE. Z reguły tylko jedno państwo rozpatruje taki wniosek i jest to zazwyczaj pierwsze państwo członkowskie UE, którego granicę przekroczył cudzoziemiec, starający się o ochronę. Rozporządzenie Dublin III weszło w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., zastępując rozporządzenie Dublin II z września 2003 r., które zaś zastąpiło Konwencję Dublińską z 15 czerwca 1990 r.
Bezpieczeństwo i obrona
Ważną część szczytu stanowiły rozmowy dotyczące bezpieczeństwa i obrony. Rada Europejska podkreśliła potrzebę wzmocnienia europejskiej obronności przez zwiększenie inwestycji w obronę, zintensyfikowanie rozwoju zdolności i podniesienie gotowości operacyjnej. Ma to zwiększyć strategiczną autonomię Unii i uzupełnić oraz wzmocnić działania NATO. RE wezwała do wypełniania zobowiązań wynikających ze stałej współpracy strukturalnej (PESCO), jednocześnie odnotowując postępy w zakresie mobilności wojskowej poczynione w jej ramach. Przywódcy państw członkowskich UE zaapelowali także o szybką realizację Europejskiego programu rozwoju przemysłu obronnego oraz o poczynienie dalszych postępów w zakresie Europejskiego Funduszu Obronnego. Ponadto przyjęto wspólny komunikat dotyczący odporności Europy na zagrożenia związane z czynnikami hybrydowymi, chemicznymi, biologicznymi, radiologicznymi i jądrowymi, a zarazem zaapelowano o szybkie przyjęcie nowego unijnego systemu środków ograniczających w celu zajęcia się kwestią stosowania i proliferacji broni chemicznej. Zwrócono się też do Wysokiej Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Bezpieczeństwa oraz Komisji Europejskiej, aby przedstawili do końca grudnia 2018 r. plan działania dotyczący reakcji UE na wyzwania związane z dezinformacją. Ponadto podkreślono potrzebę wzmocnienia zdolności w zakresie eliminowania zagrożeń dla cyberbezpieczeństwa, które pochodzą spoza UE. W tym celu wezwano instytucje i państwa członkowskie do wdrożenia w życie prac nad zdolnością do wskazywania źródeł cyberataków i praktycznego zastosowania zestawu narzędzi dla dyplomacji cyfrowej. RE wezwała także do dalszego zacieśniania współpracy UE z NATO.
Wnioski ze szczytu
Czerwcowy szczyt okazał się sukcesem państw Grupy Wyszehradzkiej (V4 – Polska, Czechy, Słowacja i Węgry). Przywódcy państw członkowskich RE porzucili system obowiązkowych kwot, a relokacje będą odbywać się na zasadzie dobrowolności. Ponadto przyszła reforma systemu dublińskiego nie zostanie wprowadzona w drodze większościowego głosowania (w konkluzji zaznaczono, że dojdzie do niej na zasadzie konsensusu). Wzmocniona zostanie rola Frontexu, który jednak nie zastąpi krajowych służb granicznych, co budziło niepokój państw V4. Konkluzje dość ogólnie odnoszą się do walki z wtórną migracją w UE, co jest głównym postulatem Niemiec. Angela Merkel zapewniła jednak, że podczas szczytu uzyskała zgodę 14 państw na ponowne przyjęcie migrantów, którzy zostali wcześniej zarejestrowani na ich terytorium. Postulat RE o utworzeniu ośrodków lokowania migrantów uratowanych na morzu w krajach sąsiedztwa UE będzie trudny do zrealizowania. Państwa te już wcześniej okazywały niechęć wobec tej koncepcji. Dużym wyzwaniem będzie też utworzenie centrów kontroli migrantów w samej UE. Po szczycie w Brukseli żaden przywódca nie deklarował chęci zbudowania takiego ośrodka na swoim terytorium, a przywódcy Włoch i Francji nawet odrzucili taką możliwość. Szczyt czerwcowy nie przyczynił się do rozwiązania sporu wewnątrz koalicji CDU/CSU rządzącej w Niemczech. Lider CSU Horst Seefoher był rozczarowany propozycjami rozwiązania kryzysu migracyjnego, które zostały mu przedstawione przez kanclerz Merkel po szczycie. CSU pozostaje przy stanowisku, że Niemcy powinny jednostronnie zaostrzyć politykę migracyjną m.in. poprzez zamknięcie granicy dla azylantów, którzy zarejestrowali się w innym państwie członkowskim albo nie posiadają dokumentów. W najgorszym wypadku, spór na tle migracji może zakończyć się rozpadem koalicji CDU/CSU i utratą przez rząd większości, co w dalszej kolejności może doprowadzić do wcześniejszych wyborów.
Reforma systemu dublińskiego – wyzwanie UE na najbliższą przyszłość.
UE stoi obecnie przed wyzwaniem wypracowania reformy systemu dublińskiego. Kwestia ta nie została rozstrzygnięta podczas czerwcowego szczytu – zaznaczono jedynie w konkluzji, że przyszłe rozwiązanie ma zostać wypracowane na drodze konsensusu. Problem reformy systemu dublińskiego nasilił się w ostatnich miesiącach, gdy politycy europejscy zaczęli kwestionować zasadę pierwszego kraju złożenia wniosku. Jest to związane ze zmianą rządu we Włoszech oraz kryzysem politycznym w Niemczech. Włochy zapowiedziały, że nie przyjmą osób składających wniosek o status uchodźcy, które zgodnie z rozporządzeniem dublińskim, a dokładnie zasadą readmisji, zostaną odesłane z granic Niemiec. Nie przyjęły też w połowie czerwca br. statku Aquarius z 600 migrantami na pokładzie, uratowanymi u wybrzeży Włoch, żeby uniknąć konieczności przyjmowania wniosków o azyl. Ponadto nowy premier Włoch Giuseppe Conti przedstawił na mini szczycie migracyjnym w Brukseli, który miał miejsce kilka dni przed szczytem RE, własną propozycję reformy systemu dublińskiego. Zakłada ona, że kraj, do którego przybywają osoby ubiegające się o ochronę nie musi być tożsamy z krajem, który będzie rozpatrywał wniosek o azyl. Oznaczałoby to, że Włoch ratowałyby migrantów z morza, ale nie przyjmowały od nich wniosków uchodźczych. Inną propozycję reformy postulują Hiszpania i Francja. Ich wizja zmian zakłada tworzenie zamkniętych ośrodków poza granicami UE, gdzie migranci składaliby wnioski i oczekiwali na ich rozpatrzenie. Restrykcyjne stanowisko w sprawie migracji zajmuje Austria, która 1 lipca br. przejęła przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej. Uważa bowiem, że należy uniemożliwić migrantom składanie wniosków azylowych na terytorium UE. Rozbieżności między państwami UE w sprawie reformy systemu dublińskiego są dość duże, co może doprowadzić do prób wypracowania porozumień bilateralnych lub wielostronnych. Pozwoliłoby to przełamać impas i odłożyć w czasie całościową reformę.
Mikołaj Rogalewicz – student I roku Stosunków Międzynarodowych na Uniwersytecie Warszawskim, aktywnie zaangażowany w działalność Koła Spraw Zagranicznych ISM UW, w ramach którego m.in. pisze noty na mikrobloga. Działa w Demagogu, w którym zajmuje się fact-checkingiem i pisaniem analiz dotyczących wypowiedzi polityków. Zainteresowania związane ze sprawami międzynarodowymi: sytuacja polityczna związana z bronią jądrową, sytuacja polityczna na Bliskim Wschodzie i polityka zagraniczna USA.
