Biała Księga 2013 – czyli redefinicja strategii bezpieczeństwa Francji

BARBARA MARCINKOWSKA

Instytucja „białej księgi” analizującej zagrożenia i wyzwania dla bezpieczeństwa narodowego, jak również propozycje środków podejmowanych w celu ich zwalczania znana jest w wielu państwach. To zazwyczaj próba analizy własnych możliwości, zdolności i zasobów w porównaniu do warunków i realiów na arenie międzynarodowej. Rozpoczynając kadencję prezydencką w 2012 roku, François Hollande zapowiedział, że nowa sytuacja międzynarodowa i nowe wyzwania, jakie ze sobą niesie, wymagają redefinicji polityki bezpieczeństwa i obrony Francji, i dlatego podjęte zostaną prace mające na celu opublikowanie nowej Białej Księgi w 2013 roku. Efekty prac specjalnego komitetu powołanego w tym celu możemy oceniać od końca kwietnia.

Pierwsza francuska Biała Księga o Bezpieczeństwie Narodowym powstała w 1972 roku. Powszechnie uznawana jest ona za podstawę polityki bezpieczeństwa Francji, w tym polityki odstraszania nuklearnego. Rewizja Białej Księgi i redefinicja sytuacji geopolitycznej Francji nastąpiła w 1994 roku, niejako w odpowiedzi na zakończenie zimnej wojny, ale również w związku ze zwiększoną liczbą operacji militarnych prowadzonych przez Francję poza własnym terytorium. Biała Księga z lat dziewięćdziesiątych przewidywała nowe scenariusze wykorzystania sił zbrojnych, jak i zapowiadała ich reformę, w tym profesjonalizację armii francuskiej, która nastąpiła w 1996 roku.

Zasadniczą zmianę formatu przyniosła Biała Księga opracowana za prezydentury Nicolasa Sarkozy’ego. Uważa się ją bowiem, w odróżnieniu do poprzedniczek, za pierwszą kompleksową strategię w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Biała Księga z 2008 roku powstała jako „odpowiedź” na wyzwania niesione przez globalizację, w tym nowe zagrożenia, takie jak terroryzm.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że 2008 rok to również czas, w którym – także z inicjatywy francuskiego prezydenta – dokonano pierwszej rewizji Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa (ESS, European Security Strategy) z 2003 roku. W odpowiedzi na apel Nicolasa Sarkozy’ego, państwa członkowskie Unii Europejskiej, wspólnie z jej głównymi instytucjami (Komisja), dokonały redefinicji zagrożeń i wyzwań dla UE. Do zidentyfikowanych w 2003 roku zagrożeń (terroryzm, proliferacja broni masowego rażenia, upadek państwa, przestępczość zorganizowana i konflikty regionalne) dodano wyzwania w dziedzinie cyber-bezpieczeństwa i bezpieczeństwa energetycznego oraz zmian klimatycznych jako katalizatora pozostałych zagrożeń. W odpowiedzi na problemy Somalii, wyróżniono również piractwo, jako szczególny rodzaj przestępczości zorganizowanej.

W przedmowie do Białej Księgi o Bezpieczeństwie i Obronie Narodowej z 2013 roku*, François Hollande podkreślił, że zagrożenia i wyzwania zidentyfikowane w 2008 roku są niewystarczające, na skutek znaczących zmian, które nastąpiły od tego czasu, zarówno w Europie jak i na świecie. Wśród tych zmian warto wymienić chociażby kryzys ekonomiczny, który dotknął wiele unijnych państw członkowskich, mobilizując je równocześnie do większej integracji ekonomicznej i finansowej, zmieniającą się sytuację w Stanach Zjednoczonych, w tym sekwestrację wydatków obronnych, zmianę układu sił na świecie – również rosnącą potęgę Chin – oraz wydarzenia Arabskiej Wiosny Ludów i konflikt w Gruzji, które pokazały, że główny cel Europejskiej Polityki Sąsiedztwa – „stworzenie pierścienia stabilnych i przyjaznych państw wokół granic UE”, jest daleki od osiągnięcia. W rezultacie, francuski prezydent określił potrzebę redefinicji strategii bezpieczeństwa jako odpowiedź na „istotne zmiany”, jakie nastąpiły w ciągu pięciu lat od opublikowania poprzedniej białej księgi.

Całość Białej Księgi bazuje na dwóch głównych założeniach**:

Po pierwsze, Francja zachowuje swoją suwerenność poprzez zapewnienie środków umożliwiających działanie i wpływ na rozwój sytuacji międzynarodowej; W białej księdze czytamy: „poziom zagrożeń i przemocy na świecie nie zmniejsza się. W obliczu tych niebezpieczeństw Francja podjęła operacje militarne (Mali, Afganistan, Wybrzeże Kości Słoniowej, Libia), które udowodniły, że działania zbrojne wciąż są podstawą bezpieczeństwa.

Po drugie, Francja aktywnie uczestniczy w zapewnianiu bezpieczeństwa międzynarodowego, poprzez podejmowanie działań legitymowanych międzynarodowo i na poziomie krajowym. Poprzez ten priorytet należy rozumieć zaangażowanie Francji w misje prowadzone przez NATO i przez Unię Europejską, które przyczyniają się do poprawy poziomu bezpieczeństwa w rejonach o istotnym znaczeniu strategicznym.

Na współpracę w ramach NATO, zwracał również uwagę Anders Fogh Rasmussen, w wywiadzie opublikowanym na początku czerwca przez Le Monde. Sekretarz Generalny NATO stwierdził, że widzi Francję jako ‘przednią straż’ Sojuszu, aktywnego gracza i ważnego partnera po Europejskiej stronie Atlantyku.

Analizując Białą Księgę, zwrócił on uwagę na trzy ważne kwestie:

Po pierwsze, powiedział, że widzi znacząca tendencję do ograniczenia zaangażowania operacyjnego w działania Sojuszu (poprzez ograniczanie budżetu, zwolnienia), które było znaczące już od lat dziewięćdziesiątych. Jako przykład Rasmussen wymienia operacje w Kosowie, Bośni, Afganistanie, Libii, Regionie Morza Śródziemnego czy Oceanu Indyjskiego. Po drugie, podkreślił, że strategia Francji, jak i innych partnerów Europejskich, powinna być zgodna ze strategią USA, która zakłada zaangażowanie w rejonie Azji i Pacyfiku. Według Rasmussena, tak zdefiniowane amerykańskie priorytety wymagają również od europejskich partnerów działania ‘na peryferiach’. Po trzecie, zaznaczył wagę kryzysu gospodarczego, który spowodował znaczące cięcie budżetów obronnych i w rezultacie zmniejszenie zdolności obronnych członków sojuszu, zwłaszcza w Europie.

Zresztą, tuż przed publikacją Białej Księgi prowadzone były rozmowy na temat wysokości tej redukcji. Startując z poziomu 2.3% (wg SIPRI) / 2.1% (wg EDA) PKB w 2010 roku, Francja stopniowo zmniejszała procentowy udział wydatków obronnych, by w 2013 dojść do poziomu znacząco poniżej 2%. W momencie, kiedy Ministerstwo Finansów żądało obniżenia wydatków do 1.18%, Ministerstwo Obronny chciało zachować budżet w wysokość 1.25%; przy założeniu, że w latach 2011-2012 wynosił on ok. 1,5%, byłaby to i tak znacząca zmiana. Ostatecznie, decyzją z 25 maja postanowiono utrzymać budżet w wysokości 31,4 mld euro, czyli na poziomie z 2012 i 2011 roku. W zamian jednak, prezydent zdecydował o redukcji zatrudnienia – 24000 stanowisk związanych z obroną jest przewidzianych do likwidacji do 2019 roku.

Pozostaje odpowiedzieć na pytanie, czy faktycznie sytuacja międzynarodowa zmieniła się na tyle, by wymagała nowej strategii oraz czy  Biała Księga 2013 niesie za sobą rewolucję w definiowaniu zagrożeń i zdolności obronnych. Otóż wydaje się, że nie. Jednak nie zmienia to faktu, że określa ona strategię działania na najbliższe piętnaście lat i że  posłuży jako podstawa do ustawy o programowaniu wydatków obronnych na lata 2014-2019***, która będzie opracowywana przez Zgromadzenie Narodowe w najbliższym czasie i uchwalona przed końcem bieżącego roku. Ponadto, dyskusja nad bezpieczeństwem Francji, doskonale wpisuje się w debatę nad Europejską Globalną Strategią, zainicjowaną przez europejskie think-tanki.

* Biała księga dostępna jest na stronie rządu Republiki Francuskiej

** Szczegółowa analiza Białej Księgi 2013 dostępna jest na stronie ambasady Republiki Francuskiej w Polsce 

*** Według Białej Księgi budżet wyniesie :

• 31,4 Mld € w 2014
• 179,2 Mld € w okresie 2014 – 2019
• 364 Mld € w okresie 2014 – 2025

Barbara Marcinkowska – Analityk Centrum Inicjatyw Międzynarodowych. Absolwentka Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW (2010), College of Europe (2013) i Ecole nationale d’administation (2019). W 2009 roku stypendystka programu Erasmus w SciencesPo Paris. Doświadczenie zawodowe zdobywała w Ambasadzie RP we Francji, Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, Międzynarodowym Przeglądzie Politycznym, Instytucie Sobieskiego oraz w Parlamencie Europejskim. Zainteresowania badawcze: Unia Europejska, polityka bezpieczeństwa, Francja.

Przeczytaj też:

• B. Marcinkowska, Biała Księga Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego 2013 zapowiedzią zmian w strategii bezpieczeństwa Francji, Biuletyn Analiz CIM no 2/2013 s.15-26.
• B. Marcinkowska, Czy będą zmiany w polityce zagranicznej Francji?
• K. Mazurek, Budżet do remontu? O sekwestracji w wydatkach obronnych USA słów kilka
• B. Marcinkowska, Francuska inicjatywa w sprawie zwalczania piractwa
• K. Mazurek, Should we engage even farther? Operation „Atalanta” as a possible milestone in the EU Common Security and Defence Policy

Oraz:

Grzegorz Gogowski, Znaczenie niepodległości Szkocji dla brytyjskiego odstraszania jądrowego (Biuletyn Analiz CIM)

European Security : Challenges for the European Union – publikację wydaną przez Ekspertów CIM we współpracy z Wydawnictwem Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego