Budżet do remontu? O sekwestracji w wydatkach obronnych USA słów kilka

KAMIL ŁUKASZ MAZUREK, Program Amerykański

Od jakiegoś czasu do polskich mediów (tych informacyjnych i specjalistycznych) docierają informacje na temat nowego mechanizmu redukcji wydatków w budżecie Stanów Zjednoczonych – zachodnie, szczególnie amerykańskie, tematyczne portale i czasopisma żyją tym tematem już od dłuższego czasu. Sekwestracja, bo o niej mowa, może spowodować, że już od przyszłego roku (konkretnie od 2 stycznia) poważnemu skurczeniu ulegną wydatki na obronę światowego hegemona. Mimo że temat jest stosunkowo mocno nagłośniony, to można odnieść wrażenie, że nie wyjaśnia się o co dokładnie chodzi, a sama sekwestracja traktowana jest jako nie do końca zrozumiała bestia, mająca pogrążyć Departament Obrony USA i amerykańskie wojsko. Niniejszy tekst ma zatem na celu wyjaśnić owe zjawisko i spróbować określić rzeczywisty wpływ, jaki sekwestracja będzie miała zarówno dla wydatków obronnych w Stanach Zjednoczonych, jak i przemysłu obronnego oraz osób zatrudnionych w szeroko pojętym sektorze obronnym.

Mechanizm sekwestracji

Instrument, jakim jest sekwestracja (ang. sequestration) został wprowadzony w życie w roku 2011 za pośrednictwem Ustawy o kontroli budżetu (ang. Budget Control Act of 2011, BCA) i ustanawia coroczne, górne granice w wydatkach dyskrecjonalnych[1] rządu Stanów Zjednoczonych. Sekwestracja jest mechanizmem służącym do dokonywania automatycznych cięć w tych wydatkach w sytuacji, jeżeli Kongres nie postanowi o ich redukcji. Sekwestracja dotyka jednak nie tylko wydatków obronnych (jak się to powszechnie w mediach przyjęło), ale również nieobligatoryjnych, niezwiązanych z obronnością nakładów. Na rok budżetowy 2013 górne granice ustalone zostały na poziomie 546 mld USD dla dyskrecjonalnych wydatków obronnych (przepisom tym nie podlegają pieniądze wydawane na zagraniczne operacje wojskowe, tj. Irak i Afganistan) oraz 501 mld dla tych niedotyczących sfery obronności.

Przepisy BCA dotyczące sekwestracji zostaną zastosowane, jeśli Połączona Komisja ds. Redukcji Deficytu (ang. Joint Select Committee on Defict Reduction) nie wypracuje porozumienia w sprawie redukcji deficytu do roku 2021 o 1200 mld dolarów, którego jak do tej pory nie udało się osiągnąć. O ile więc nic się nie zmieni, tegoroczny budżet obronny skurczy się o kolejne 56,5 mld.

Skąd jednak właśnie taka, a nie inna liczba, skoro BCA rokrocznie wymaga sekwestracji na poziomie 54,7 mld? Obliczenie owej liczby wygląda w sposób następujący:

1. Od zakładanej granicy 546 mld w roku 2013 odejmujemy ustaloną przez BCA kwotę 54,7 mld, co daje nam z kolei różnicę w postaci 491 mld.

546 – 54,7 = 491

2. Całkowite wydatki dyskrecjonalne Departamentu Obrony w roku budżetowym 2013 mają wynieść 639 mld. Od tej sumy odjąć należy niepodlegające przepisom BCA nakłady na operacje zagraniczne, tj. 88,5 mld, po czym otrzymamy całkowitą różnicę wydatków podlegających sekwestracji – 551 mld (a zatem o 59,2 mld więcej od otrzymanej powyżej kwoty 491 mld)

639 – 88,5 = 551

3. Biorąc pod uwagę, że bazowy dyskrecjonalny budżet zaproponowany przez Departament Obrony to 525 mld (lub 95,4% powyższej kwoty 551 mld), różnica nakładów zaproponowanych przez Departament również stanowić będzie 95,4% kwoty 59,2 mld, tj. 56,5 mld.

Dla lepszego zobrazowania powyższych obliczeń, patrz wykres poniżej:

Wykres 1. Mechanizm sekwestracji.

Źródło: Todd Harrison, Analysis of the FY 2013 Defense Budget & Sequestration, August 24, 2012.

Kolejnym elementem obliczania automatycznych cięć związanych z sekwestracją jest dowiedzenie się, jaki procent wydatków zostanie zmniejszony w stosunku do konkretnych części składowych budżetu. Ważnym w tym miejscu jest zaznaczenie, iż przepisy BCA umożliwiają prezydentowi wykluczenie z sekwestracji wydatków na personel wojskowy (149 mld), co też Barack Obama już zapowiedział. Tym samym kwota 56,5 mld będzie musiała rozłożyć się na pozostałe wydatki w budżecie Departamentu Obrony.

Tym razem, dla obliczenia procentu wydatków, jaki zostanie odjęty od zakładanych nakładów na poszczególne fragmenty budżetu, potrzebujemy całkowitych, przewidywanych wydatków na obronność, włączając przewidywane na poziomie 81,6 mld nakłady obligatoryjne.

Dla ostatecznego obliczenia wydatków na konkretne części budżetu wystarczy w tym momencie odjąć od każdego z nich (z wyjątkiem wydatków na personel wojskowy) owe 10,3% aby otrzymać ostateczne, tzw. uprawnienia budżetowe[2] (ang. budget authorities), jakie mogą zostać przeznaczone na dany element budżetu w roku 2013. Dokładne sumy uprawnień budżetowych po sekwestracji znajdują się w poniższej tabeli.

Tabela 1. Przewidywane redukcje w uprawnieniach budżetowych (w tysiącach USD).

	Uprawnienia budżetowe Departamentu Obrony na rok finansowy 2013 (włączając operacje zagraniczne)
	Przed sekwestracją	Po sekwestracji	% zmiany
Personel Wojskowy	149,171,893	149,171,893	0,0%
Operacje i Utrzymanie	272,745,422	244,518,976	– 10,3%
Zamówienia	108,510,595	97,280,825	– 10,3%
RDT&E[3]	69,653,283	62,444,859	– 10,3%
Budownictwo Wojskowe	9,571,929	8,581,329	– 10,3%
Mieszk. Rodzinne	1,650,781	1,479,942	– 10,3%
Obroty i zarządz. fund.	2,627,684	2,355,745	– 10,3%
Suma	*613,931,587*	*565,833,569*	– 7,8 %

Źródło: Todd Harrison, Analysis of the FY 2013 Defense Budget & Sequestration, August 24, 2012.

W rzeczywistości jednak powyższe cięcia (jeżeli nawet dojdzie do uruchomienia mechanizmu sekwestracji) nie będą tak drastyczne w nadchodzącym roku, gdyż zmiana 10,3% dotyczy wspomnianych uprawnień budżetowych, a nie rzeczywistych wydatków (ang. outlays), które w wielu wypadkach wynikają z zapewnionych uprawnień budżetowych z lat poprzednich. Poniższa tabela pokazuje jak będą w praktyce wyglądały wydatki na poszczególne części budżetu Departamentu Obrony w roku 2013.

Tabela 2. Przewidywane redukcje w wydatkach (w tysiącach USD).

	Wydatki Departamentu Obrony w roku finansowym 2013 (włączając operacje zagraniczne)
	Przed sekwestracją	Po sekwestracji	% zmiany
Personel Wojskowy	148,912,000	148,912,000	0,0%
Operacje i Utrzymanie	293,241,000	273,055,854	– 6,9%
Zamówienia	124,558,000	120,208,810	– 3,5%
RDT&E	71,820,000	67,613,315	– 5,9%
Budownictwo Wojskowe	19,403,000	18,958,526	– 2,3%
Mieszk. Rodzinne	2,103,000	1,958,239	– 6,9%
Obroty i zarządz. fund.	6,117,000	5,090,197	– 16,8%
Suma	*666,154,000*	*635,796,941*	– 4,6 %

Źródło: Todd Harrison, Analysis of the FY 2013 Defense Budget & Sequestration, August 24, 2012.

Ostatecznie zatem sekwestracja, o ile dojdzie do jej zastosowania, zmniejszy wydatki o dodatkowe 4,6% (30 mld) do już spodziewanego się ich skurczenia o 2,5%. Fakt, iż mechanizm sekwestracji dotyczy uprawnień budżetowych a nie samych wydatków, stanowi swego rodzaju osłonę dla przedsiębiorstw zbrojeniowych, które dostaną więcej czasu na dostosowanie się do dodatkowych cięć i tym samym grupowe zwolnienia nie zaistnieją w sposób masowy. Sekwestracja będzie miała jednak negatywny wpływ na nowe kontrakty i zamówienia (zarówno te wieloletnie jak i realizowane w ciągu jednego roku budżetowego), co w dłuższej perspektywie przełoży się na zmniejszenie liczby kontraktów oraz zwolnienia w przemyśle i sektorze usługowym współpracujących z wojskiem.

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że uprawnienia prezydenta do osłony personelu wojskowego przed skutkami sekwestracji nie dotyczą osób zatrudnionych w Departamencie Obrony i instytucjach powiązanych na stanowiskach cywilnych. Biorąc zatem pod uwagę, że zatrudnienie cywilów w roku budżetowym ma wynieść 791 tys., bezpośrednio po 2 stycznia 2013 roku pracę straci co najmniej kilkadziesiąt tysięcy osób (redukcja etatów byłaby mniejsza, jeżeli zwolnienia nastąpiłyby już od początku nowego roku budżetowego, tj. od początku października 2012, co jest jednak bardzo mało prawdopodobnym scenariuszem).

Zarówno niezależni eksperci, jak i politycy obydwu partii kongresowych są zdania, że sekwestracja będzie miała katastrofalne skutki dla budżetu obronnego Stanów Zjednoczonych. Redukcja wydatków z nią związana opiera się na czystej matematyce i nie ma nic wspólnego ze zrównoważonym podejściem strategicznym. Cięcie wydatków obronnych właśnie w taki, kompletnie nieprzemyślany sposób, zrobiłoby bardzo wiele złego dla sił zbrojnych USA i jeżeli Kongres (a najpierw wspomniana wyżej Połączona Komisja) nie chce spowodować naprawdę poważnych problemów, powinien możliwie szybko dojść do porozumienia.

Z ostatnich doniesień prasowych wynika, że niektórzy republikańscy senatorowie i kongresmeni są w stanie pójść na ustępstwa, aby uniknąć rozpoczęcia opisywanego mechanizmu. Chociaż kilka dni temu Izba Reprezentantów (zdominowana przez Partię Republikańską) przyjęła projekt ustawy, który doprowadziłaby do uniknięcia sekwestracji, jasnym jest, że zdominowany przez Demokratów Senat jej nie zaakceptuje. Tym samym targów i wzajemnych oskarżeń o złą wolę będzie więcej. Najbliższe miesiące pokażą, czy rzeczywiście Kongres jest tak podzielony jak to obecnie wygląda.

———————

[1] Wydatki dyskrecjonalne są to wydatki nieobowiązkowe. Wydatki państw dzielą się na obowiązkowe (np. renty, emerytury – wynikające najczęściej z mocy prawa) oraz nieobowiązkowe (dyskrecjonalne) – np. wydatki zbrojeniowe.
[2] Owe uprawnienia budżetowe są kompetencją nadaną przez Kongres dla organizacji rządowej do otrzymywania i wydatkowania publicznych pieniędzy w danym czasie na określone przedsięwzięcia. Wiele z uprawnień budżetowych finansuje projekty przez wiele lat, tym samym nagłe zmiany wynikające z sekwestracji nie są w stanie zagrozić wydatkom zaplanowanym już w budżetach z lat poprzednich. Przykładowo, zaledwie 22% sum przeznaczanych na zamówienia obronne wydawana jest w tym samym roku, w którym organ otrzymuje uprawnienia budżetowe w danej wysokości. Jednocześnie, w przypadku segmentu operacji i utrzymania aż 69% uprawnień budżetowych wydawana jest w roku ich przyznania.
[3] Research, Development, Test and Evaluation – Badania, Rozwój, Testy i Ewaluacja.

—————————————————————————————————-
Zobacz też: Ł. Smalec, „Duma admirałów” zagrożona?

Budżet do remontu? O sekwestracji w wydatkach obronnych USA słów kilka

KAMIL ŁUKASZ MAZUREK, Program Amerykański

Napisany przez Kamil Mazurek

9 Responses