Czy Prawo dyplomatyczne jest stosowane w praktyce? Kilka przykładów z historii Francji.

BARBARA MARCINKOWSKA

O francuskiej dyplomacji pisałam już kilkakrotnie, zarówno omawiając główne kierunki polityki zagranicznej Francji, jak i nawiązując do jej efektywności przy analizie konkretnych wydarzeń (zob.: “Turecko-francuskie niesnaski…“;    “Francja poszukuje kupca…“; “Francja-Rosja…“). Jeden artykuł poświęciłam również analizie krytycznych głosów grupy francuskich dyplomatów wobec polityki zagranicznej Sarkozy’ego. W tym artykule chciałabym się jednak skupić na trochę innym zagadnieniu, a mianowicie: na podstawie studium kilku przypadków przeanalizować, czy prawo dyplomatyczne – zarówno skodyfikowane, jak i zwyczajowe – jest stosowane w praktyce. Czy reguły wypracowane przez państwa ograniczają się jedynie do czasów pokojowej koegzystencji? Czy szacunek do prawa wyraźnie jest widoczny również w trakcie konfliktów (niekoniecznie zbrojnych)? 

W historii francuskiej polityki zagranicznej często zdarzało się, że władze musiały reagować na sytuacje stanowiące pogwałcenie prawa dyplomatycznego, nawet zanim jeszcze zostało skodyfikowane i opierało się jedynie na zwyczaju międzynarodowym. Przykładem takiego ostrego sprzeciwu Francji wobec pogwałcenia jej immunitetów i przywilejów była sytuacja z 1915 roku na Haiti. Podczas zamieszek w Porte-au-Prince prezydent Haiti Vilbur Guillaume Sam schronił się na terytorium francuskiej placówki dyplomatycznej. Manifestanci wdarli się na teren placówki, porwali prezydenta, którego później zabito. Było to ewidentne naruszenie prawa misji do nietykalności jej pomieszczeń przez manifestujące tłumy, co spotkało się z ostrą krytyką ze strony rządu francuskiego. Na skutek tego protestu nowo wybrane władze Haiti wypłaciły Francji odszkodowanie.*

Podobne zdarzenie z udziałem ambasady francuskiej miało miejsce w Republice Środkowo-Afrykańskiej w 1982 roku, zakończyło się jednak o wiele mniej drastycznie. Były premier Republiki Środkowo-Afrykańskiej Ange-Felix Patasse schronił się na terenie francuskiej misji dyplomatycznej w Bangui. Oddziały wojskowe, podległe nowemu rządowi, otoczyły teren należący do ambasady Francjii, domagając się wydania polityka, na co Francja się nie zgodziła. Dzięki mediacji różnych państw afrykańskich obeszło się bez wtargnięcia na teren placówki, a Ange-Felix Patasse mógł wyjechać z kraju.

Zdarzało się też rządowi francuskiemu być stroną naruszającą prawo dyplomatyczne. Taka sytuacja miała miejsce w 1929 roku, kiedy funkcjonariusze policji wkroczyli na teren ambasady ZSRR w Paryżu w celu uwolnienia przetrzymywanej rodziny zbiegłego dyplomaty radzieckiego. Doktryna francuska nie uznaje tego przypadku jednak za pogwałcenie immunitetu nietykalności misji, argumentując, że żadne z państw cywilizowanych nie może pozwolić, żeby misja dyplomatyczna ulokowana w jego stolicy stała się miejscem nielegalnego przetrzymywania ludzi wbrew ich woli.

Takich argumentów obrony stanowiska francuskiego nie można użyć w przypadku tak zwanej „wojny ambasad”, która miała miejsce w 1987 roku, a rozgrywała się między Francją i Iranem. Konflikt ten zapoczątkowany został przez irańskiego tłumacza, który odmówił składania zeznań przed sądem. Francja zignorowała odpowiednie przepisy konwencji o stosunkach dyplomatycznych, mówiące o braku takiego obowiązku w przypadku personelu dyplomatycznego i administracyjno-technicznego ambasady. Policja francuska otoczyła budynek misji irańskiej, w której schronił się tłumacz, na co władze irańskie zastosowały analogiczne środki w stosunku do ambasady Francji w Teheranie. Rezultatem tego incydentu było zerwanie stosunków dyplomatycznych między tymi dwoma państwami.

Naruszenia nietykalności misji dyplomatycznej, choć stanowią najczęstsze wykroczenie wobec prawa dyplomatycznego, nie są jedynymi przykładami jego łamania. Francja miała okazję zająć stanowisko również w innych kwestiach, takich jak naruszenie swobody komunikowania się misji dyplomatycznej z rządem. W 1897 roku francuski minister spraw zagranicznych Gabriel Hanotaux złożył protest przez swojego przedstawiciela w Atenach na postępowanie władz greckich, które celowo opóźniły przesłanie telegramów od ambasadora francuskiego do ministerstwa spraw zagranicznych Francji.

Konwencja Wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych z 1961 roku miała na celu skodyfikowanie prawa dyplomatycznego i ujednolicenie praktyki państw, które ją podpisały. Pomimo sporów prowadzonych podczas prac nad konwencją, został ustalony kompromis pomiędzy państwami dotyczący regulacji prawnej podstawowych zagadnień prawa dyplomatycznego, w tym przywilejów i immunitetów. Przywileje te obejmują między innymi: nietykalność przedstawiciela dyplomatycznego, nietykalność pomieszczeń misji oraz nietykalność korespondencji dyplomatycznej. Właśnie naruszenie nietykalności stanowi współcześnie najczęstszy przykład naruszenia przepisów prawa dyplomatycznego.

Warto zauważyć, że przestępstwo naruszenia immunitetów i przywilejów dyplomatycznych implikuje międzynarodową odpowiedzialność państwa przyjmującego. Jest ono zobowiązane do szybkiego i skutecznego działania mającego na celu znalezienie i ukaranie sprawców. Państwo wysyłające ponosi odpowiedzialność międzynarodową w sytuacji, gdy naruszenia prawa dyplomatycznego dopuszcza się jego przedstawiciel.

Państwo, które padło ofiarą przestępstwa ma kilka możliwości politycznej reakcji, a zerwanie stosunków dyplomatycznych jest najostrzejszą z nich. Wybór zastosowanych środków zależy najczęściej od wagi czynu, jak i od relacji panujących między państwami. Konwencja wiedeńska nie przewiduje określonych zachowań w przypadku naruszeń jej postanowień. Nakazuje jedynie państwom przyjmującym zapewnienie nietykalności przedstawicieli dyplomatycznych, pomieszczeń misji i poczty dyplomatycznej wszelkimi możliwymi środkami. Takich środków nie przewiduje też konwencja regulująca status przedstawicielstw przy organizacjach międzynarodowych, co prowokowało spory w przypadku naruszenia nietykalności placówek. Dodatkowym problemem jest w tej sytuacji fakt, że przedstawicielstwa nie są akredytowane przy danym państwie, tylko przy organizacji międzynarodowej.

Bardzo skomplikowanym i kontrowersyjnym przykładem naruszenia nietykalności stałego przedstawicielstwa przy organizacji międzynarodowej był casus UNESCO z 1966 roku. Obowiązywała wtedy jeszcze tylko konwencja o stosunkach dyplomatycznych – ta regulująca status misji przy organizacjach podpisana została dopiero kilka lat później. Spór powstał między Francją a Republiką Chińską (Tajwan), a dotyczył budynku zajmowanego przez przedstawicielstwo Republiki Chińskiej przy UNESCO. W marcu 1966 roku władze francuskie siłą zajęły pomieszczenia misji i usunęły z niej cały personel.  Rząd francuski tłumaczył się, że budynki należą do państwa chińskiego, a na chwilę obecną tylko Chińska Republika Ludowa jest oficjalnie uznawana przez Francję; co się z tym wiąże, przedstawiciele Chińskiej Republiki utracili wszystkie immunitety i przywileje.  Reakcja UNESCO była natychmiastowa i jednoznaczna – oficjalny protest Dyrektora Generalnego przeciw postępowaniu władz państwa siedziby organizacji w  związku z naruszeniem nietykalności pomieszczeń misji ustanowionej przy UNESCO. Powołano się na porozumienie zawarte między Francją a organizacją dotyczące ustanowienia jej siedziby w Paryżu. Jeden z artykułów tego porozumienia nakazywał władzom traktować misje przy organizacji na równi z misjami akredytowanymi przy francuskim rządzie. Postępowanie Francji było więc według dyrektora UNESCO ewidentnym naruszeniem nietykalności misji zagwarantowanej przez międzynarodowe porozumienia, których Francja była stroną. Ostatecznie sprawa zakończyła się rezolucją przyjętą przez Radę Wykonawczą UNESCO, która podkreślała prawo do nietykalności pomieszczeń stałych przedstawicielstw dyplomatycznych.

Jak  wynika z analizy poszczególnych przypadków, incydenty dyplomatyczne zdarzały się zawsze; zarówno historycznie, przed skodyfikowaniem prawa międzynarodowego, kiedy stosunki między państwami opierały się głównie na zwyczaju międzynarodowym i na dwustronnych umowach, jak i współcześnie, kiedy istnieje szereg dokumentów regulujących, zdawałoby się, wszystkie aspekty stosunków dwu- i wielostronnych. Praktyka państw przewiduje w takich sytuacjach reakcje uzależnione często od temperatury stosunków bilateralnych miedzy danymi krajami. Może zareagować protestem, wyrażanym w różny sposób, np. przez notę protestacyjną lub przez odwołanie ambasadora, czy przez zmniejszenie rangi ambasady, ale także w ostrzejszy sposób: przez zerwanie stosunków dyplomatycznych i (lub) żądając odszkodowania. Praktyka francuska nie różni się w tym względzie od innych państw.