PRZEMYSŁAW SOPOĆKO
Czym jest Londyn? Proste pytanie, a jednak można je uznać za podchwytliwe. Dzisiejszy kształt ustrojowy brytyjska stolica zawdzięcza dwóm czynnikom – głównie common law (znanym w Polsce bardziej jako prawo precedensowe, bądź prawo anglosaskie) oraz prawodawstwu Unii Europejskiej. Dzięki takim podstawom prawnym, różni się on od zasadniczego ustroju konstytucyjnego Zjednoczonego Królestwa.
Zacznijmy od początku. Margaret Thatcher, znana wszystkim jako „Żelazna Dama”, mimo wielu zasług dla gospodarki, popełniała błędy. Z punktu widzenia Londynu, najgorszym było rozwiązanie centralnego ośrodka władzy w brytyjskiej stolicy, czyli Greater London Council (dalej: GLC). Działająca od 1963 r. GLC odnosiła wiele sukcesów do czasu gdy M.Thatcher pokłóciła się z Kenem Livingstone’m, laburzystą o skrajnie lewicowych poglądach (ówczesnym przewodniczącym GLC ).[1] W rezultacie od 1 stycznia 1986 r., Londyn wszedł w okres „bezkrólewia”[2] (na mocy Local Government Act 1985). Pozostawione same sobie dzielnice (32) oraz City of London musiały współdziałać na własną rękę, z czasem tworząc Common Council.
Po M. Thatcher, przyszedł John Major. Skomplikował on sytuację Londynu jeszcze bardziej, tworząc Unitary authorities, czyli mówiąc inaczej „miasta na prawach powiatu”, którymi stały się wszystkie londyńskie dzielnice . W latach 1986-2000 Londynem rządził w zasadzie gabinet, a Common Council ułatwiała jedynie realizację spraw bieżących. Dla tak dużej metropolii sytuacja, w której zabrakło centralnego podmiotu decyzyjnego jakim była Greater London Council, była niezbyt korzystna.
Tony Blair, choć nie obiecywał nic w kampanii wyborczej, to zajął się reformą władzy lokalnej – mylnie utożsamianej w polskich publikacjach jako samorząd terytorialny. W Zjednoczonym Królestwie, a dokładniej Anglii i Walii, w zasadzie mamy do czynienia z dekoncentracją, aczkolwiek wykonywaną przez wybierane w wyborach lokalnych podmioty (local councils).
Blair, już po „uratowaniu monarchii” [3], w 1998 r. zorganizował referendum w Londynie (na mocy Greater London Authority (Referendum) Act 1998). Najciekawszym okazało się wysokie poparcie dla utworzenia instytucji bezpośrednio wybieranego burmistrza (Mayor of London) stojącego na czele Greater London Authority (75% ludzi „za”) . Poza nim, w ramach GLA znajduje się także London Assembly. Mayor to organ jednoosobowy, którego wyborcy oraz wszyscy londyńczycy (vide frekwencja w wyborach w 2012 r. to jedynie 38,1% ) kojarzą z imienia i nazwiska, a nawet mogą zadawać osobiście pytania przy dwóch okazjach (People’s Question Time i State of London Debate). Odpowiedzialność kumuluje się więc personalnie, co w odróżnieniu od London Assembly (wybieralnego i złożonego z 25 radnych), przemawia na korzyść organu wykonawczego. Burmistrz, poza funkcją podobną do znanej u nas, może także przewodniczyć Transport for London (instytucja na wzór warszawskiego ZTM, choć o znacznie szerszych kompetencjach), a także wetować niekorzystne dla miasta projekty ustaw parlamentarnych, mając również inicjatywę ustawodawczą.
Bardzo ciekawy jest system wyborczy w Londynie. Wybory do rad dzielnic odbywaja się w jednomandatowych okręgów wyborczych (JOW), jednak to procedura wyłaniana burmistrza okazuje być najbardiej interesującą. Otóż, ma tam zastosowanie system supplementary vote (głos uzupełniający), zgodnie z art. 4 ust. 3 Greater London Authority Act 1999. W przypadku więcej niż 3 kandydatów, przy „najbliższym sercu” stawia się „1”, a przy takim, który może być, w razie porażki pierwszego, stawia się „2”. Komisja wyborcza sumuje głosy. Najpierw liczy się „1”. Na tym etapie zostaje tylko dwóch kandydatów mających największe poparcie. Potem finałowej dwójce zlicza się „2”. W zasadzie wygrywa ten, kto dostaje przysłowiowe „50%+1 głos”. Jednak brytyjski ustawodawca przygotował się nawet na mało realną sytuację, w której może być remis. Wtedy Returning Officer (można przełożyć nazwę tego urzędnika jako „komisarz wyborczy”) wskazuje zwycięzcę na własną odpowiedzialność. Do tej pory nie zdarzyła się taka sytuacja.
W przypadku wyboru członków London Assembly ma miejsce mieszana ordynacja wyborcza (art. 2 ust. 2 pkt a Greater London Authority Act 1999). Pierwszych 14 (z 25) wybiera się w JOWach. Tony Blair znając wady systemu większościowego wprowadził unikalną w Zjednoczonym Królestwie procedurę. Mianowicie, pozostałych 11 radnych wybiera się z listy miejskiej, do tego w sposób proporcjonalny wg metody d’Hondta. Dzięki takiemu rozwiązaniu wiele głosów nie marnuje się, a wręcz uzupełnia stawkę. Mam osobiście wrażenie, iż Tony Blair skorzystał z doświadczeń Nowej Zelandii, w której wprowadzono ordynację mieszaną w 1993 r., właśnie z powodu niepełnej reprezentacji narodowej w tamtejszej Izbie Reprezentantów. [4]
Różnicą w sposobie wyboru posłów do Izby Gmin jest jeszcze wiek. Na stanowisko MP (Member of Parliament) może kandydować osoba, która w dniu wyborów ukończyła 18 lat, ma obywatelstwo brytyjskie (w tym Wyspy Man, Wysp Jersey i Guernsey, czy Gibraltaru) oraz Republiki Irlandii. Natomiast na stanowisko mayora bądź radnego do London Assembly wybiera się spośród osób, które ukończyły 21 lat, a warunek posiadania określonego obywatelstwa nie ogranicza się jedynie do brytyjskiego lub irlandzkiego, ale również pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej. Jest to niewątpliwie przejaw zacieśniania się integracji europejskiej.
W ramach GLA rola burmistrza jest zdecydowanie najważniejsza. London Assembly uznaje się za władzę ustawodawczą, aczkolwiek, żeby odrzucić projekt budżetowy burmistrza, potrzeba co najmniej 2/3 głosów radnych, czyli 17 z 25. W innym przypadku, propozycja mayora wchodzi w życie po 21 dniach. London Assembly ma w takiej sytuacji jedynie weto zawieszające. Niczym Izba Lordów w stosunku do Izby Gmin, choć akurat parów pozbawiono jakiegokolwiek wpływu na projekty ustaw finansowych.
Delegacja uprawnień (wynikająca z Statutory Instruments Act 1946) istnieje także w Londynie. Burmistrz, zależnie od sytuacji może delegować prawo do wydawania zarządzeń na różne podległe sobie podmioty, przykładowo na swojego zastępcę, Common Council, rady dzielnic czy też Transport for London. Okazuje się, że burmistrz w Londynie ma pozycję ustrojową znacznie silniejszą, niż na kontynencie. Nawet mocniejszą (proporcjonalnie) niż premier, gdyż London Assembly nie ma możliwości odwołać mayora.
Kończąc ten wątek, common law można śmiało określić główną składową systemu administracyjnego brytyjskiej stolicy. Przecież z XII w. pochodzi samo stanowisko burmistrza, a jego ewolucja przez stulecia odbywała się raczej w kierunku anglosaskim, aniżeli kontynentalnym. Stąd, pojawia się też wiele niejasności, odnośnie podziału kompetencji oraz brak pełnego rozdziału władzy wykonawczej i ustawodawczej. Choć z drugiej strony GLA to najwyraźniejsze oddzielenie legislatywy od egzekutywy na całych Wyspach Brytyjskich.
Prawo unijne przejawia się z kolei w umacnianiu się władzy lokalnej jako takiej. Borough Councils w dzielnicach (gminach) pełnią funkcje hrabstw, aczkolwiek z wyłączonymi na rzecz GLA kompetencjami. Londyn stanowi przecież jeden z regionów Anglii, a więc jego rozwojem kieruje London Development Agency (Regional Development Agencies Act 1998), której przewodzi z urzędu sam burmistrz. To LDA rozdziela pieniądze na cele rozwojowe, przekazane przez ministra właściwego ds. władzy lokalnej (obecnie ).
W przypadku zapewnienia bezpieczeństwa, GLA okazuje się być bardzo dobrze wyposażonym ustawowo podmiotem. Burmistrz przydziela budżet na działanie Metropolitan Police, wystawiając swoich kandydatów na stanowisko komendanta. Część radnych z London Assembly wchodzi w skład zarządu tychże sił porządkowych. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku London Fire and Emergency Planning Authority, której nazwę można przetłumaczyć na język polski jako „Obrona cywilna”. Poza strażą pożarną, wchodzi tamże także zarządzanie kryzysowe oraz pomniejsze służby ratownicze. W przypadku zamachów terrorystycznych w 2005 r. oraz zamieszek w 2011 r., londyńskie służby porządkowe i zapewniające bezpieczeństwo okazały się mimo wszystko bardzo skuteczne. Takiego „chrztu bojowego” Tony Blair nie przewidywał. Boris Johnson (obecny burmistrz Londynu) bardzo skorzystał wizerunkowo na odpowiedniej reakcji podległych sobie służb w 2011 r.. Czasem sam Johnson wspomina o możliwości zastąpienia na stanowisku premiera Davida Camerona, a funkcja burmistrza ma mu w tym pomóc.
Podsumowując już, Londyn okazuje się być „drugim systemem” na Wyspach Brytyjskich. Najbardziej demokratycznym i zarazem mającym najbardziej przejrzysty podział władzy. Z drugiej strony nosi w sobie cechy ustroju brytyjskiego – wybieralny ‘dyktator’ o pozycji silniejszej niż legislatura, który na dodatek może delegować swoje uprawnienia na podległe sobie podmioty. Mimo wszystko, więcej kompetencji, a co za nią idzie i odpowiedzialności, Londynowi może przyznać tylko i wyłącznie Izba Gmin. (przy zgodzie premiera). Także to w Westminsterze Greater London Authority powinna szukać zwiększenia zakresu swojej władzy, a nie w Unii Europejskiej, jak wielu eurosceptykom się wydaje.
[1] C. Corpus, Local Government [w:] Politics UK, red. J. Jones. P. Norton, Edynburg 2010, s. 434
[2] Termin własny autora, powstały w oparciu o relacje źródłowe w książce Petera Ackroyda, który powołanie przez Ryszarda I Lwie Serce w 1189 r. pierwszego burmistrza Londynu – Henry’ego Fitza-Ailwyna de Londostone’a nazwał „królem”. [za:] P. Ackroyd, London. A Concise Biography, Londyn 2012, s. 46
[3] Nawiązanie do słynnej przemowy z pogrzebu Księżnej Walii Diany Spencer, „ratującej monarchię” w Zjednoczonym Królestwie – http://www.telegraph.co.uk/news/politics/tony-blair/7974269/Tony-Blair-Diana-was-a-manipulator-like-me.html
[4] S. Bożyk, System konstytucyjny Nowej Zelandii, Warszawa 2009, s. 13
Przemysław Sopoćko – Współpracownik CIM – absolwent Politologii na Uniwersytecie Warszawskim. Stypendysta programu Erasmus na Uniwersytecie w Southampton. Absolwent kierunku Administracja na Politechnice Warszawskiej (2013 r. ) praca dyplomowa: „Ustrój administracyjny Wielkiego Londynu”. Obecnie doktorant na Wydziale Politologii UMCS w Lublinie. Osoba, której główne zainteresowania dotyczą Wielkiej Brytanii, w dosyć szerokim spektrum. Określony kiedyś jako „Polak z urodzenia, a Brytyjczyk z serca”. Jego pozostałe zainteresowania to film, podróże oraz historia najnowsza.
Polecamy również:
- P. Sopoćko, Celtycki renesans
- M. Makowska, Migracja w Unii Europejskiej – kilka przykładów w dobie kryzysu
- P. Sopoćko, Demokracja w strachu
- M. Makowska, Bunt mas. Wielka Brytania bezradnie rozkłada ręce!
