Biała Księga Bezpieczeństwa RP – Si vis pacem para pacem

KAROLINA LIBRONT

Pod koniec maja 2013 r. w Pałacu Prezydenckim uroczyście zaprezentowana została Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego RP. Tym samym zwieńczono ponad dwuletnią pracę niemal dwustu ekspertów w ramach Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego, którzy diagnozowali i opisywali cały system bezpieczeństwa państwa – obejmujący sferę obronną, ochronną, społeczną i gospodarczą. Dokument stanowi swojego rodzaju ofertę programową i koncepcyjną dla instytucji i organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo; jednak najważniejszym jego zadaniem pozostaje popularyzowanie debaty o bezpieczeństwie narodowym.

Jest to pierwszy tego typu dokument w historii III RP. W 2001 r. powstała co prawda biała księga obronności, jednak jej zakres tematyczny był zdecydowanie węższy. Tym razem autorzy inspirowali się wzorcami brytyjskimi, francuskimi i amerykańskimi, jednak ostateczny kształt Białej Księgi jest specyficzny dla naszego kraju.

Niniejszy artykuł stanowi próbę podsumowania rezultatów prac Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego w wybranych aspektach. Przybliżona zostanie geneza Białej Księgi oraz jej metodologia. Niezależnie od tego, zgodnie z nadrzędnym celem dokumentu – popularyzacji wiedzy o bezpieczeństwie międzynarodowym – zachęcam każdego do lektury Białej Księgi.

Geneza i struktura

Warto przybliżyć sposób powstania Białej Księgi, gdyż ma on istotne implikacje dla jej kształtu i ostatecznej oceny. Jako założenie wyjściowe przyjęto, iż potrzebne jest kompleksowe spojrzenie na wszystkie aspekty bezpieczeństwa, wykraczające poza jego tradycyjne postrzeganie poprzez pryzmat obronności. W listopadzie 2010 r. Prezydent Bronisław Komorowski wydał Zarządzenie w sprawie przeprowadzenia Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego. Jego celem miała być całościowa ocena stanu bezpieczeństwa narodowego RP i sformułowanie wniosków dotyczących strategicznych celów i sposobów działania państwa w tej dziedzinie. Przegląd prowadziła Komisja Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego. Przewodniczącym Komisji został Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego – gen. Stanisław Koziej. W skład Komisji wchodziły Zespoły Problemowe, Zespół Doradczo-Konsultacyjny oraz Sztab. Interesujący wydaje się podział zespołów problemowych, którym mniej więcej odpowiadają kolejne rozdziały dokumentu:

Powyższy podział na elementy analizy oraz odpowiadające im rozdziały wydaje się jasny i klarowny. W podobny sposób zbudowane są inne tego rodzaju dokumenty – poniżej znajduje się porównanie nazw rozdziałów. Wydaje się, że na tle zagranicznych odpowiedników układ redakcyjny polskiej Białej Księgi pozytywnie wyróżnia się konkretnym i jasnym przekazem. Nazwy rozdziałów dobrze odzwierciedlają ich zawartość; są również ułożone w logicznym porządku.

Metodologia

Aby zapewnić spójność, przed przystąpieniem do prac przygotowano matrycę określającą problem główny, problemy etapowe oraz szczegółowe zagadnienia studyjne. Przykładowo, Zespół interesów narodowych i celów strategicznych rozpoczął prace od diagnozy naszego państwa jako strategicznego podmiotu bezpieczeństwa w kontekście historycznym, teraźniejszym, jak i potencjału. Główne pytania zadane przez Zespół brzmiały następująco:

• W jaki sposób kształtowanie się tożsamości narodowej i własnej państwowości wpływało i wpływa na nasze interesy narodowe i cele strategiczne?
• Jakie są strategiczne uwarunkowania ustrojowo-polityczne Polski i jaki ma to wpływ na interesy narodowe i cele strategiczne w dziedzinie bezpieczeństwa?
• Jakim strategicznym potencjałem obronnym, ochronnym, społecznym i gospodarczym dysponuje Polska jako podmiot bezpieczeństwa?
• Jakie interesy narodowe ma Polska w XXI wieku i jakie wynikają z nich cele strategiczne w dziedzinie bezpieczeństwa?

Jest to wzorcowe podejście do opracowywania wniosków w dużych zespołach. Pytania wiążą członków grupy, wyznaczając im konkretne ramy. Dzięki temu w Białej Księdze uniknięto powtórzeń oraz prowadzono jasną linię argumentacji.

Co istotne, na początku prac podjęto wysiłek definicji głównych i pomocniczych kategorii pojęciowych. W prywatnych rozmowach autorzy dokumentu wskazywali, że eksperci „z różnych bajek” często odmiennie rozumieli podstawowe zagadnienia, nawet takie jak „bezpieczeństwo”. W tym konkretnym przypadku wyróżniono dziedziny (obronną, ochronną i bezpieczeństwo społeczno-gospodarcze), sektory (w ramach dziedzin) oraz obszary transsektorowe (np. cyberbezpieczeństwo). Poszczególnym dziedzinom i sektorom przyporządkowano podmioty bezpieczeństwa narodowego, czyli instytucje realizujące zadania w poszczególnych sektorach.

Warto wspomnieć o składzie zespołów, który był niezwykle szeroki. Zaangażowano przedstawicieli podmiotów odpowiedzialnych za realizację zadań w poszczególnych sektorach bezpieczeństwa – zarówno cywilnych jak i wojskowych; niezależnych ekspertów oraz przedstawicieli świata akademickiego. Zespoły często pracowały wspólnie, wykorzystując mechanikę sprzężenia zwrotnego – podział na elementy analizy nie oznaczał chronologii w działaniu. Nie działano w oderwaniu od aktualnych procesów legislacyjnych – m.in. uwzględniono wyniki prac zespołu ministra administracji i cyfryzacji nad strategiami rozwoju. Opracowano również wnioski metodologiczne, dzięki czemu kolejny Strategiczny Przegląd będzie mógł być efektywniejszy.

Zawartość Białej Księgi

Przechodząc do analizy treści Białej Księgi należy odnotować jej priorytety. Podczas uroczystej publikacji gen. Bolesław Balcerowicz wymienił: integrację i koordynację sektora bezpieczeństwa narodowego; profesjonalizację struktur państwa odpowiedzialnych za bezpieczeństwo; wreszcie – upowszechnienie wiedzy o bezpieczeństwie.

W zakresie dwóch pierwszych priorytetów Biała Księga odważnie wskazuje mankamenty polskiej polityki obronnej. Przykładowo, krytykuje się organizację systemu kierowania i dowodzenia na szczeblu strategicznym – jej rozbudowane, dublujące funkcje struktury nie są efektywne; nie przystają do potrzeb zredukowanej armii i sojuszniczego współdziałania oraz komplikują zarówno planowanie, jak i wykonywanie zadań. Dokument mówi również o potrzebie symplifikacji. Tę konieczność widać dobrze na przykładzie zadań i obowiązków w przypadku wystąpienia zagrożenia terrorystycznego – kompetencje w tym zakresie posiada aż 14 podmiotów, w tym 9 ministerstw. Duży plus dokumentu to zwrócenie uwagi na nieadekwatne uregulowania prawne (np. w obszarze systemu kierowania bezpieczeństwem w Polsce) oraz konkretne propozycje zmian legislacyjnych. Kolejnym korzystnym elementem jest wyraźne określenie kierunków rozwoju sił zbrojnych na najbliższe 7 lat. Zwrócono uwagę, że szczególną specjalnością strategiczną polskiego systemu bezpieczeństwa powinny być zdolności przeciwzaskoczeniowe. Eksperci wojskowi chwalili Białą Księgę za jej stosunkowo łatwą przekładalność na język operacyjny.

Jednym z najważniejszych, wyjściowych elementów omawianego dokumentu jest opis zagrożeń. Autorzy słusznie przyjęli, że zagrożenia wojenne są dalekie zarówno w przestrzeni, jak i w prawdopodobieństwie; natomiast te „nowe” nie są już tak bardzo nowe – nie powinniśmy być nimi zaskoczeni. Bezpośrednie zagrożenia militarne, chociaż nie są wymyślane na siłę, nie są zupełnie wykluczane ani pomijane, jak niesłusznie twierdzą niektórzy publicyści analizujący Białą Księgę. Gen. Bolesław Balcerowicz docenił dbałość o wymiar militarny i podkreślił, że wynika ona między innymi z wysokiej kultury sztabowej w Polsce. W dokumencie zwrócono uwagę m.in. na zagrożenia o świadomie ograniczonej skali i zasięgu, aterytorialne, obliczone na szantażowanie państwa w warunkach izolacji od NATO poprzez tworzenie sytuacji trudnokonsensusowych. Łatwo można wyobrazić sobie atak w przestrzeni cybernetycznej lub presję związaną z bezpieczeństwem energetycznym, które przecież nie uruchamiają automatycznie mechanizmu artykułu piątego Traktatu Waszyngtońskiego. Warto wspomnieć, że przy okazji prezentacji nowej koncepcji strategicznej NATO w Lizbonie w 2011 r. Sekretarz Generalny Rasmussen stwierdził, że woli pozostawić takie sytuacje „strategicznie niedookreślonymi”. Jest to krok wstecz od rekomendacji Grupy Ekspertów opracowującej rekomendacje dla koncepcji strategicznej Sojuszu, która w swoim raporcie z 2010 r. stwierdziła wprost, że nowe zagrożenia mogą uruchamiać mechanizm artykułu piątego.

W zakresie odpowiedzi na zagrożenia przyjęto trzy możliwe wersje rozwoju sytuacji – optymistyczny scenariusz integracyjny, pesymistyczny dezintegracyjny oraz mieszany – ewolucyjny (dokładnie opisał je Kamil Mazurek). Odpowiadają im opcje strategii operacyjnej i preparacyjnej. Te elementy analizy to podstawowy mankament dokumentu. Przyjęte scenariusze są zbyt schematyczne. Ponadto, skoro prognozuje się, że opcja „mieszana” jest najbardziej prawdopodobna, autorzy powinni skupić się na niej i możliwie rozszerzyć ten scenariusz. Dodatkowo, sprzeciw budzi uproszczone przełożenie scenariuszy na strategie. Przykładowo, wydaje się, że optymistyczny rozwój wydarzeń nie powinien bezpośrednio oznaczać strategii integracyjnej i nacisku na umiędzynarodowianie sił zbrojnych. Warto jednak podkreślić, że niezależnie od poszczególnych opcji rozwoju sytuacji dla autorów Białej Księgi głównym źródłem bezpieczeństwa pozostaje własny potencjał obronny. Dowodzi to dojrzałości strategicznej oraz zrozumienia Traktatu Waszyngtońskiego i naszych zobowiązań sojuszniczych.

Bardzo ciekawą częścią dokumentu są rozmaite opracowania ukazujące sposób, w jaki Polacy patrzą na bezpieczeństwo (np. s. 78-79 Białej Księgi). Wydaje się, że takiej refleksji brakuje nie tylko w wielu strategiach politycznych, ale również opracowaniach naukowych i eksperckich. Niewielu naukowców bada polską kulturę strategiczną; brakuje również szerszej społecznej debaty na ten temat.

Istotnym zarzutem wobec Białej Księgi jest wielość podjętych wątków i zbyt szeroka tematyka. W pojęciu „bezpieczeństwo” mieści się bowiem niemal wszystko, od tradycyjnych, militarnych akcentów do takich zagadnień jak bezpieczeństwo zdrowia. Z takiej sekurytyzacji wynika wiele niebezpieczeństw; przede wszystkim jednak zagrożeniem wydaje się rozmycie pojęcia – jeśli analizujemy szerokie spektrum zagrożeń, ryzyk i wyzwań, nie możemy skupić się na tych najistotniejszych. Widać to również w Białej Księdze. Brakuje w niej priorytetyzacji zagrożeń. W zamian autorzy zaproponowali ujęcie podręcznikowe, opisując niebezpieczeństwa tematycznie, po kolei. Utrudni to formułowanie strategii w przyszłości. Jednakże, taką konstrukcję dokumentu można uzasadnić poprzez odwołanie do głównego jego celu – popularyzacji wiedzy o bezpieczeństwie.

Najważniejsze przesłanie płynące z Białej Księgi jest takie, iż bezpieczeństwo narodowe dotyczy każdego z nas. Podczas uroczystej publikacji inspirujące zdanie wypowiedział Jurek Owsiak – „jak wiele na rzecz bezpieczeństwa może zrobić społeczeństwo!”. Bezpieczeństwo nie jest wyłącznie funkcją państwa. Parafrazując znaną łacińską sentencję – jeśli pragniemy pokoju, powinniśmy o niego zadbać. Dobrze, że po wielu latach zainicjowano wreszcie szeroką debatę na jeden z najważniejszych tematów dla każdego obywatela. Mimo pewnych mankamentów i miejscowego niedosytu, Biała Księga postrzegana przez pryzmat jej nadrzędnego zadania musi być oceniona pozytywnie.

---

Karolina Libront – Ekspert CIM ds. Niemiec i Bezpieczeństwa Międzynarodowego – absolwentka Instytutu Stosunków Międzynarodowych na Uniwersytecie Warszawskim (2011), aktualnie doktorantka na II roku Wydziałowych Humanistycznych Studiów Doktoranckich na na Uniwersytecie Warszawskim (specjalność: stosunki międzynarodowe; praca doktorska dotyczy polityki bezpieczeństwa Niemiec) oraz studentka V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Odbyła stypendium Erasmus na Uniwersytecie Wiedeńskim (2008-2009). Stażystka m.in. w PISM (2009) oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (2010). Od lutego 2012 r. pracuje w dziale prawnym General Electric Company; zajmuje się sporządzaniem analiz prawnych z zakresu prawa polskiego i Unii Europejskiej. Prezes Koła Naukowego Doktorantów “Bezpieczeństwo Międzynarodowe”. Organizatorka licznych konferencji, projektów i wydarzeń naukowych z dziedzin stosunków międzynarodowych i bezpieczeństwa. Opublikowała kilka rozdziałów, analiz i artykułów dotyczących polityki zagranicznej Niemiec, bezpieczeństwa energetycznego, NATO oraz terroryzmu. Kontakt: karolina.libront@centruminicjatyw.org

---

Przeczytaj również:

• K. Mazurek, Wszechmiar bezpieczeństwa – kilka uwag o Białej Księdze Bezpieczeństwa Narodowego RP
• B. Marcinkowska, Biała Księga 2013 – czyli redefinicja strategii bezpieczeństwa Francji
• European Security : Challenges for the European Union, (red. Ł. Smalec), publikację wydaną przez Ekspertów CIM we współpracy z Wydawnictwem Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego