KAMIL ŁUKASZ MAZUREK
W maju 2013 roku Biuro Bezpieczeństwa Narodowego (BBN), przy współpracy z innymi instytucjami rządowymi, organizacjami pozarządowymi, przedstawicielami akademii i niezależnymi badaczami, przygotowało pierwszą w historii Białą Księgę Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej. Ta około 250-stronicowa publikacja stanowi obecnie najbardziej całościowe dzieło dotyczące bezpieczeństwa państwa stworzone przez podmiot administracji państwowej oraz wskazuje na wzrost zainteresowania tą tematyką w kręgach prezydenckich i rządowych.
Co znamienne, fakt przygotowania Białej Księgi przez BBN, przy pełnym poparciu i wiedzy Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego, wskazuje na przeniesienie punktu ciężkości w zakresie bezpieczeństwa ze strony rządowej w kierunku Pałacu Namiestnikowskiego. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z przepisami polskiego prawa oraz praktyką działania, zarówno BBN, jak i Prezydent RP, czy zbierająca się wokół niego Rada Bezpieczeństwa Narodowego, nie posiadają rzeczywistych instrumentów do zapewnienia bezpieczeństwa państwa, taka sytuacja może dziwić. Jednak jeśli owe przesunięcie ciężkości będzie dotyczyło jedynie koncepcyjnej części bezpieczeństwa Polski (a nie praktycznej realizacji, która spoczywa na rządzie) oraz przy skutecznej współpracy z odpowiednimi organami administracji rządowej (co w okresach kohabitacji będzie stanowić problem), może dojść do ukształtowania się interesującego podziału obowiązków pomiędzy naczelnymi organami państwa w opisywanej sferze.
Niezależnie od przyszłej praktyki, lektura obecnej Białej Księgi wskazuje na pojawienie się nowej jakości w dyskursie dotyczącym bezpieczeństwa narodowego Polski. W jej stworzeniu brali udział przedstawiciele kilkudziesięciu podmiotów, a jej tematyka dotyczy całej palety spraw mniej lub bardziej związanych z (bardzo) szeroko rozumianym bezpieczeństwem państwa – można więc dojść do przekonania, że także w Polsce wreszcie zaczęto podchodzić poważnie do tej kwestii.
Co w menu?
Przechodząc do konkretów, warto zacząć od celu stworzenia Białej Księgi. Już na samym początku autorzy podkreślają, że „celem niniejszej Białej Księgi Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, która jest przeznaczona dla wszystkich struktur państwa, organizacji publicznych i niepublicznych oraz obywateli, jest przyczynienie się do pogłębienia wiedzy oraz świadomości społecznej o bezpieczeństwie Polski i Polaków.” Takie jego zakreślenie wskazuje, iż odbiorcami Białej Księgi nie są specjaliści lub nawet osoby „zorientowane” w tematyce bezpieczeństwa, a kierowana jest ona do tych, którzy chcą dopiero rozpocząć zaznajamianie się z tą materią. Co więcej, na niezorientowanego w temacie odbiorcę wskazuje również zakres publikacji, który obejmuje tak oczywiste dziedziny związane stricte z obronnością, jak potencjał sił zbrojnych, wywiad i kontrwywiad, a także przemysł obronny, przechodząc przez sprawy „miękkiego” bezpieczeństwa, takie jak służba dyplomatyczna, wymiar sprawiedliwości i służby porządkowe, bezpieczeństwo energetyczne, a kończąc na takich elementach jak tożsamość narodowa, potencjał demograficzny, bezpieczeństwo socjalne, służba zdrowia, badania i rozwój, czy bezpieczeństwo finansowe.
Tak szerokie spektrum spraw, które porusza Biała Księga powoduje, że problemy z nimi związane są jedynie zaznaczone, bez jakiegokolwiek zagłębiania się w konkrety. Z jednej strony stanowi to jej zaletę, tj. wskazuje na współczesną tendencję myślenia o bezpieczeństwie w sposób całościowy. Powoduje to także, że w zasadzie każdy znajdzie tam fragment, z którym może się utożsamić z tytułu wykonywanej pracy czy zainteresowań i tym samym ma poczucie, że dokłada “swoją cegiełkę” do budowy bezpieczeństwa państwa. Wadą tego rodzaju holistycznego podejścia do sprawy bezpieczeństwa jest z kolei rozmycie jej najbardziej krytycznej z punktu widzenia istnienia państwa części, tj. roli sił zbrojnych i powiązanych z nimi elementów. Z problemami może się też spotkać ewentualna operacjonalizacja zaleceń mających poprawić obecny stan bezpieczeństwa Polski.
Oprócz fragmentu dotyczącego historycznych uwarunkowań, obecnego potencjału i narodowych celów strategicznych w zakresie bezpieczeństwa, kolejne rozdziały dotyczą:
- Prognozy rozwoju środowiska bezpieczeństwa w wymiarze globalnym, regionalnym i krajowym; w konsekwencji scharakteryzowane są również możliwe scenariusze rozwoju sytuacji bezpieczeństwa. O ile jednak, biorąc pod uwagę ambicje Polski oraz członkostwo w Unii Europejskiej i NATO, spojrzenie na środowisko z trzech perspektyw jest ze wszech miar zasadne, o tyle zaproponowane przez autorów Białej Księgi scenariusze wydają się nieco trywialne, o czym poniżej.
- Tzw. „strategii operacyjnej”, która rozumiana jest jako „dział bezpieczeństwa narodowego obejmujący zasady i sposoby osiągania celów strategicznych w przewidywanych warunkach bezpieczeństwa oraz określenie wymagań operacyjnych wobec systemu bezpieczeństwa narodowego”. Rozdział ten określa zadania i działania poszczególnych podsystemów bezpieczeństwa i ich elementów w kontekście wcześniej określonych uwarunkowań oraz scenariuszy rozwoju sytuacji bezpieczeństwa.
- Przygotowania systemu bezpieczeństwa (tzw. „strategia preparacyjna”) w oparciu o wcześniej określoną strategię operacyjną oraz przewidywane scenariusze. Ten czwarty, ostatni rozdział Białej Księgi, w największym stopniu stanowi o planach władz w zakresie usprawnienia rozproszonego obecnie podsystemu kierowania bezpieczeństwa państwa i można go potraktować jako wskazówkę, w jaki sposób najwyższe władze państwowe widzą jego reformę.
Należy w tym miejscu wrócić do wspomnianych w powyższym akapicie scenariuszy rozwoju bezpieczeństwa Polski. Otóż autorzy Białej Księgi zakładają, że będziemy mieli do czynienia z jednym z trzech możliwych rozwojów sytuacji:
- Scenariuszem integracyjnym – najbardziej pozytywnym i pożądanym.
- Scenariuszem dezintegracyjnym – mocno negatywnym i całkowicie nieodpowiadającym interesowi bezpieczeństwa Polski.
- Scenariuszem ewolucyjnym – najbardziej prawdopodobnym i zrównoważonym oraz zakładającym pewne wydarzenia negatywne, jak i pozytywne w zakresie bezpieczeństwa państwa.
Za powyższymi scenariuszami idą poszczególne opcje działania dotyczące strategii operacyjnej i preparacyjnej, jednak, co może niepokoić, autorzy publikacji w zasadzie milcząco zakładają, że przyszłość będzie rozwijała się mniej lub bardziej zgodnie z trzecim scenariuszem i w znacznym stopniu pomijają dwa pozostałe. O ile jednak trudno się nie zgodzić, że faktycznie istnieje wysokie prawdopodobieństwo zrównoważonego rozwoju wydarzeń na świecie, w regionie oraz w Polsce, to takie założenie jest uprawnione w przypadku np. publikacji akademickich, jednak można mieć wątpliwości, czy również przy dokumencie tego kalibru co Biała Księga. Wydaje się, że w przypadku tak istotnej sprawy jaką jest bezpieczeństwo państwa, bardziej zasadnym jest tworzenie strategii w oparciu o mniej optymistyczne scenariusze, które wszak nieprawdopodobnymi nie są.
Czyli gdzie to „twarde” bezpieczeństwo?
Wyjątkowo szerokie ujęcie tematu bezpieczeństwa państwa w polskiej Białej Księdze posiada swoje wady i zalety. Jedną z konsekwencji tego stanu rzeczy jest relatywne zminimalizowanie tematyki tzw. „twardego” bezpieczeństwa, tj. spraw związanych z siłami zbrojnymi oraz przemysłowym potencjałem obronnym, a także działalnością służb specjalnych. Chociaż autorzy Białej Księgi słusznie wysunęli na przód potencjał obronny oraz reformy z nim związane, to trudno nie odnieść wrażenia, że ten temat szybko rozmywa się w pozostałych, przeznaczonych dla innych odbiorców, elementach.
Niewątpliwym pozytywem w zakresie charakterystyki sił zbrojnych i przemysłu obronnego jest niezaklinanie rzeczywistości przez autorów, a faktyczne, choć mocno skrótowe, przedstawienie realnego stanu rzeczy wraz z problemami go dotykającymi. Wspomnienie o tak krytycznych elementach jak brak obrony przeciwrakietowej, słaba efektywność systemu kierowania i dowodzenia, problem rezerw osobowych, a także wskazanie na niezadowalającą konkurencyjność przemysłu zbrojeniowego, stanowią o prawidłowym zdiagnozowaniu rzeczywistości.
O ile jednak charakterystyka sił zbrojnych i elementów z nimi związanych w rozdziale pierwszym jest zadowalająca, o tyle opis przyszłych działań militarnych może być uznany za niewystarczający. Oczywiście tak skrótowe (na 3 strony, włączając działania wywiadowcze, kontrwywiadowcze oraz sprawy związane z produkcją obronną) sportretowanie aktywności sił zbrojnych wpisuje się generalny, całościowy profil polskiej Białej Księgi, to jednak wskazuje na stosunkowo słaby wpływ kręgów wojskowych w przygotowanie tej publikacji. Pocieszeniem może być jednak fakt, że opisywane na dalszych stronach strategiczne zadania podsystemu ochronnego, takie jak: zwalczanie terroryzmu, ochrona informacji niejawnych, cyberbezpieczeństwo, czy wreszcie ochrona ludności w sytuacjach kryzysowych, ponad wszelką wątpliwość korzystać będą również z zasobów i możliwości wojska.
Znacznie lepiej w stosunku do powyższego prezentują się z kolei planowane reformy systemu bezpieczeństwa w ogóle oraz podsystemu obrony w szczególności. Chociaż uwarunkowania konstytucyjne (dualizm władzy wykonawczej) nie pozwalają na zbyt daleko idące reformy, to Biała Księga w swoim ostatnim rozdziale w sposób wystarczający opisuje planowane zmiany, wskazując, że najważniejszym wyzwaniem przed jakim stoją organy władzy państwowej w zakresie reformy podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, jest jego pełne zintegrowanie. Także fragment dotyczący sił zbrojnych i powiązanych z nimi elementów został tym razem odpowiednio rozbudowany. Nie tylko zaznaczono, że stanowią one główny gwarant bezpieczeństwa państwa, ale również zasadnie wskazano na niezbędne reformy oraz konieczną modernizację, w szczególności zaś obrony powietrznej, mobilności wojsk lądowych, oraz zinformatyzowania pola walki.
Dobry, acz niepewny początek
Stworzenie pierwszej Białej Księgi Bezpieczeństwa Narodowego RP jest dowodem na to, że materia bezpieczeństwa państwa jest dla jego organów i służb sprawą ważną, o której warto informować zarówno osoby bezpośrednio z tą sferą związane, jak i zwykłych obywateli. Biorąc pod uwagę wskazany na początku niniejszego artykułu cel tego dokumentu, należy podkreślić, że spełnia ona go z nawiązką. Obszerność publikacji oraz holistyczne podejście do sprawy bezpieczeństwa powodują, że dotyczy ona w zasadzie każdego elementu życia społecznego i tym samym dotyka każdego z nas, a jej pobieżność powoduje, iż krąg odbiorców jest bardzo szeroki. Jednocześnie przyczynia się to do tego, że autentyczni specjaliści z zakresu bezpieczeństwa państwa nie znajdą w niej nic, czego mogliby nie wiedzieć. Co więcej, porównując ją do białych ksiąg publikowanych przez inne państwa, polską Białą Księgę nie sposób zaliczyć do komunikatów dla zagranicy, tak jak ma to miejsce np. w białych księgach Chińskiej Republiki Ludowej, Japonii, czy Stanów Zjednoczonych.
Podsumowując, polska Biała Księga niewątpliwie stanowi krok w dobrym kierunku. Chociaż niektóre środowiska, jak np. te związane z obronnością państwa, mogą czuć pewien „niedosyt”, ponieważ nie przybliżono kwestię najważniejszej sfery tzw. „twardego” bezpieczeństwa w zadowalającym stopniu, to należy pamiętać, że zamysłem jej twórców było stworzenie dokumentu obejmującego możliwie wiele sfer życia społecznego. Biała Księga stanowi dobry początek nadciągających zmian w bezpieczeństwie narodowym Polski i przy uważnej oraz konsekwentnej polityce państwa stanowić może punkt wyjścia dla wielu konkretnych działań reformujących i modernizacyjnych. Czy tak się stanie, zapewne przyjdzie nam się wkrótce przekonać. Na chwilę obecną pozostaje mieć nadzieję, że tak właśnie będzie oraz pogratulować pracownikom Biura Bezpieczeństwa Narodowego i wszystkim innym osobom, które brały udział w procesie Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństw Narodowego za wykonaną pracę stworzenia pierwszego dokumentu tego typu w historii Polski.
Kamil Łukasz Mazurek – Ekspert CIM ds. Bezpieczeństwa i Obrony – absolwent kierunku nauki polityczne na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego (2011). Obecnie doktorant na tym samym wydziale. Stypendysta programu Erasmus na Uniwersytecie w Southampton w Wielkiej Brytanii (2010/2011). Członek Centrum Inicjatyw Międzynarodowych, koordynator projektów „CII Petersberg series” i „CIM Advanced Studies”, a także redaktor naczelny biuletynu „Analizy CIM”. Współpracownik Ośrodka Analiz Politologicznych Uniwersytetu Warszawskiego oraz portali „uniaeuropejska.org” i „stosunki.pl”. Autor artykułów naukowych w obszarach obronności, bezpieczeństwa i Europy, a także monografii na temat Europejskiej Agencji Obrony.
Główne zainteresowania badawcze: przemysł i rynek zbrojeniowy (szczególnie w Europie i w USA); bezpieczeństwo międzynarodowe i obronność (zwłaszcza Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony UE); system instytucjonalny UE; stosunki międzynarodowe oraz bezpieczeństwo w Azji Wschodniej i na obszarze postradzieckim; metodologia badań.
Przeczytaj też:
- B. Marcinkowska, Biała Księga 2013 – czyli redefinicja strategii bezpieczeństwa Francji
- P. Bieńkowski, Biała Księga “szara” jak zwykle
