Europę czeka czas zmian – perspektywa finansowa na lata 2014-2020

KAMIL GRUNER

Fundusze unijne to jeden z najważniejszych impulsów pro-rozwojowych w Polsce, co więcej – odpowiadają one corocznie za wzrost PKB na poziomie 0,9-1,2%. Podział budżetu UE na lata 2014-2020 zadecyduje o kierunkach rozwoju naszego kraju na kolejną dekadę. Dlatego nie powinniśmy tracić z oczu dyskusji wokół nowej perspektywy finansowej na lata 2014-2020.

29 lipca podczas nieformalnego spotkania unijnych ministrów ds. europejskich w Sopocie, projekt nowego budżetu przygotowany przez Komisję Europejską został uznany za podstawą do dalszej dyskusji. Przeciwko wystąpiły jedynie Wielka Brytania oraz Francja, które w obliczu cięć w budżetach narodowych spowodowanych kryzysem, żądają również okrojenia budżetu UE. Według projektu, nowy budżet ma zamknąć się kwotą 972,2 mld EUR w płatnościach (wobec 925,6 mld EUR na lata 2007-2013) i 1025 mld EUR w zobowiązaniach (wobec 975,8 mld EUR na lata 2007-2013). Polska pozostanie największym beneficjentem unijnej polityki spójności i otrzyma blisko 80 mld EUR, czyli ponad 12 mld EUR więcej niż w obecnej perspektywie budżetowej. Zmienią się jednak priorytety a także sposób wydawania pieniędzy.

Europa 2020

Nowe priorytety europejskiej polityki spójności zostały zarysowane już w marcu 2010 roku w Komunikacie Komisji EUROPA 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. Ustalono trzy powiązane ze sobą priorytety, które w skrócie można streścić jako zrównoważony rozwój opartej na wiedzy i innowacji oraz charakteryzującej się wysokim zatrudnieniem gospodarki. Dla Polski oznacza to przesunięcie strumienia unijnych pieniędzy z infrastruktury i transportu kołowego na przedsiębiorczość, walkę z bezrobociem i czysty transport (kolej). W praktyce, zgodnie z zapowiedziami Minister Elżbiety Bieńkowskiej na drogi lokalne i gminne chodniki pieniędzy nie będzie na pewno wystarczająco. Dofinansowanie, otrzymają jedynie duże ponadlokalne czy ponadregionalne projekty, których sfinansowanie przekracza możliwości samorządów. Niekorzystną informacją dla samorządów jest również uznanie podatku VAT za wydatek niekwalifikowany.

Francuska polityka rolna i nowy fundusz infrastrukturalny

Zmniejszą się wydatki na wspólną politykę rolną z 413 do 383 mld EUR. Różnice w wysokości płatność bezpośrednich pomiędzy poszczególnymi państwami pomimo istotnego zmniejszenie nie zostaną zniesione (co postulowała Polska). Dalsze ograniczanie znaczenia wspólnej polityki rolnej nie jest możliwe ze względu na sprzeciw kilku krajów członkowskich, a przede wszystkim Francji. Dlatego wspólna polityka rolna pozostanie największą pozycją budżetową (37,4%) nieznacznie wyprzedzając politykę spójności (36,7%).

Nowym pomysłem jest utworzenie specjalnego funduszu infrastrukturalnego w wysokości 40 mld EUR na transgraniczne projekty w dziedzinie transportu, energetyki i technologii informacyjno-komunikacyjnych. Jednak Polska i polskie przedsiębiorstwa dopiero uczą się współpracy z europejskimi partnerami, dlatego prawdopodobnie większa część tych funduszy zostanie podzielona pomiędzy państwa tzw. piętnastki (podobnie jak w kolejnym Programie Ramowym).

Mazowsze – region przejściowy

Mazowsze jako pierwsze polskie województwo przekroczyło poziom 75% średniego unijnego PKB na mieszkańca i zostało zaliczone, podobnie jak blisko 30 innych regionów UE m.in. z Hiszpanii, Grecji i Niemiec (z obszaru byłego NRD), do tzw. regionów przejściowych. W projekcie budżetu wydzielono specjalne wsparcie dla regionów przejściowych w wysokości 39 mld EUR. Należy podkreślić, że wywalczenie tych pieniędzy województwo mazowieckie zawdzięcza współpracy w silnej ponadnarodowej koalicji, która była zdolna do skutecznego lobbingu na poziomie poszczególnych państw i KE.

Własne źródła finansowania UE i zasada warunkowości

KE próbuje w nowej perspektywie szukać nowych źródeł dochodów i jednocześnie znaleźć własne źródła finansowania by uniezależnić się od składek poszczególnych państw. W tym celu zaproponowano opodatkowanie transakcji finansowych i wprowadzenie stałego udziału UE w podatku VAT. Pierwsza propozycja nie spodobała się Brytyjczykom. Londyńskie City pozostaje jednym z największych centrów finansowych świata. Wprowadzenie unijnego podatku miałoby obniżyć jego konkurencyjność w stosunku do Nowego Jorku, Szanghaju czy krajów znad Zatoki Perskiej. Obaw Wielkiej Brytanii nie rozprasza niska stopa podatku: od 0,01 do 0,1%. Reforma systemu VAT nie podoba się z kolei Francuzom, którzy odrzucają samą ideę ogólnounijnego podatku VAT.

Nie mniej zastrzeżeń budzi proponowana zasada warunkowości, zgodnie z którą otrzymanie środków unijnych zostałoby uzależnione od spełnienia przez dane państwo określonych warunków: przede wszystkim implementacji prawa europejskiego na gruncie krajowym, czy utrzymania kryteriów z Maastricht. Polska nie odrzuca wprost samej zasady, jednak popiera tzw. pozytywną warunkowość. Proponuje dodatkowe środki dla państw czy regionów, które najlepiej radzą sobie z wydatkowaniem funduszy unijnych.

Należy zauważyć, że przyjęcie zasady warunkowości oznaczałoby silniejszą zależność – z uwagi na szczególne znaczenie funduszy europejskich w rozwoju gospodarczym, nowych i biedniejszych krajów UE – od polityki kreowanej w Brukseli. Warto przy tym zwrócić uwagę, że jednym z elementów prowadzących do centralizacji władzy w Stanach Zjednoczonych było uzależnienie przyznawania funduszy federalnych poszczególnym stanom od spełnienia określonych warunków Waszyngtonu.

Instrumenty zwrotne czy dotacje bezpośrednie?

Jeszcze kilka miesięcy temu wydawało się, że w przyszłej perspektywie budżetowej większości dotacji trafi do przedsiębiorców w postaci instrumentów zwrotnych (niskooprocentowanych pożyczek czy częściowo umarzanych kredytów). Wstępnie określono, że jedynie 20% pieniędzy zostanie rozdzielonych w formie dotacji bezpośrednich. Komisja Europejska patrzyła bardzo przychylnie na takie rozwiązanie. Pozytywne sygnały płynęły również z Wielkopolski i zachodniopomorskiego, gdzie rozpoczęło się już testowe wdrażanie programów opierających się na instrumentach. Nie bez znaczenia był również lobbing banków. Szybka interwencja zaniepokojonych przedsiębiorców wspartych przez firmy doradcze, których liczbę określa w Polsce na 6-7 tys., zmusiły rząd do zmiany zdania. Obecnie pani Minister deklaruje, że dotacji bezpośrednich zarówno dla małych i średnich przedsiębiorstw, jak również dla samorządów nie zabraknie i wycofuje się z wcześniejszych deklaracji dotyczących bardzo dużego wzrostu znaczenia instrumentów zwrotnych.

W Polsce trwa jednak nadal ostra dyskusja co do sposobu podziału środków unijnych. Prawie na pewno wiadomo, że zdecydowanie więcej pieniędzy zostanie przesuniętych do Regionalnych Programów Operacyjnych. Województwa bardzo sprawnie poradziły sobie z rozdysponowaniem środków unijnych w obecnej perspektywie i udowodniły, że radzą sobie z tym lepiej i z większym pożytkiem niż instytucje centralne. Zwiększone zostaną również środki dostępne w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (przy czym nie jest pewne, czy nazwa pozostanie niezmieniona). Na razie wielką niewiadomą pozostaje Program Operacyjny Kapitał Ludzki, który pomimo szeregu zastrzeżeń ekspertów, którzy podważają jego celowość, oficjalnie uznawany jest za sukces, a Minister Elżbieta Bieńkowska, zapowiada jego kontynuację. Możliwe jest, że po wyborach zmieni zdanie i Program czekają daleko idące zmiany.