GRZEGORZ GOGOWSKI
W okresie ostatnich pięciu lat, na mocy zapisów Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa i Obrony z 2010 roku (SDSR 2010) brytyjskie siły zbrojne zostały poddane najbardziej dotkliwym cięciom budżetowym w swojej historii. Wiele wskazuje na to, że po zbliżających się wyborach parlamentarnych budżet obronny Zjednoczonego Królestwa ulegnie kolejnej drastycznej redukcji.
W pierwszych dniach marca, Royal United Services Institute przedstawił raport autorstwa Malcolma Chalmersa, w którym ten jeden z największych autorytetów w dziedzinie brytyjskiej polityki bezpieczeństwa i obronnej zwrócił uwagę na wysokie prawdopodobieństwo obniżenia wydatków obronnych w czasie kolejnej kadencji parlamentarnej. Co więcej, zdaniem profesora Chalmersa, redukcje w budżecie ministerstwa obrony wydają się prawdopodobne niezależnie od tego, która z dwóch głównych partii brytyjskiej sceny politycznej przejmie przywództwo po majowych wyborach. W przypadku zwycięstwa Partii Konserwatywnej, kontynuacja polityki zdecydowanego ograniczania poziomu wydatków publicznych nie ominęłaby bowiem również obronności, niezależnie od wysokiej pozycji jaką ten obszar tradycyjnie zajmuje w hierarchii priorytetów torysów. Osiągnięcie przewagi przez Partię Pracy zwiastowałoby natomiast mniej gwałtowne cięcie wydatków, jednak ze względu na mniejsze przywiązanie do kwestii wojskowych rezultat najprawdopodobniej okazałby się zbliżony.
Warto przyjrzeć się dwóm wariantom rozwoju sytuacji jakie zarysował profesor Chalmers. Pierwszym (i zarazem bardziej prawdopodobnym) jest tzw. „scenariusz negatywny” oparty na analizie planów wydatków trzech największych brytyjskich partii politycznych, zgodnie z którym budżet ministerstwa obrony zostanie obniżony o ok. 10% w okresie czterech lat. W „scenariuszu pozytywnym” obronność zostałaby objęta taką samą ochroną jak ochrona zdrowia i szkolnictwo, jednak takie rozwiązanie wymagałoby przesunięcia do budżetu militarnego dodatkowych 4 miliardów funtów rocznie, których szukać należałoby w dodatkowym opodatkowaniu lub pożyczkach. Należy również podkreślić, że zarówno dwie największe partie polityczne, jak i wszystkie z mniejszych ugrupowań (wyłączając UKIP) nie deklarują uprzywilejowanego traktowania wydatków obronnych, co powoduje iż „scenariusz pozytywny” wydaje się mało realny.
Kontynuacja tendencji
Zarysowana powyżej sytuacja jest łudząco podobna do tej, w obliczu której znalazł się koalicyjny rząd Davida Camerona przejmując władzę wiosną 2010 roku. Wkrótce po wyborach parlamentarnych (2010 r.) oszacowano, że „czarna dziura budżetowa” ministerstwa obrony pod rządami Partii Pracy sięgnęła 38 miliardów funtów. Oznaczało to, że była ona większa niż roczny budżet obronny Zjednoczonego Królestwa. W celu redukcji deficytu budżetowego w opublikowanym kilka miesięcy później wspomnianym SDSR, koalicyjny rząd zaplanował drastyczne redukcje w zakresie personelu ministerstwa obrony oraz wycofania części użytkowanego sprzętu. Mimo że rzeczywista skala cięć okazała się niższa niż przewidywano[1], z punktu widzenia brytyjskiej opinii publicznej ich wydźwięk i tak okazał się zaskakujący i kontrowersyjny. W rezultacie, w okresie ostatnich czterech lat zwolniono 17% pracowników wojskowych oraz aż 28% pracowników cywilnych brytyjskiego resortu obrony. Zrezygnowano również m.in. z użytkowania legendarnych myśliwców pionowego startu Harrier, wycofano lotniskowce klasy Invincible oraz przerwano program modernizacji samolotów zwiadu morskiego Nimrod. Dzięki szeregowi cięć oraz kontrowersyjnych decyzji z zakresu polityki zbrojeniowej po raz pierwszy od dziesięcioleci udało się zbalansować budżet ministerstwa obrony, o czym poinformował w lutym 2012 roku ówczesny minister obrony Philip Hammond. Warto jednak podkreślić, że część ekspertów z profesorem Chalmersem na czele, jeszcze w 2011 roku zwracała uwagę, że nie można wykluczyć kolejnych redukcji w zakresie wydatków obronnych. Owe przypuszczenia zostały potwierdzone w grudniu 2012 roku, kiedy rząd ogłosił, że aż do ostatniego roku budżetowego (2014/2015) obecnej kadencji parlamentarnej, proces ograniczania budżetów resortowych (w tym także ministerstwa obrony) będzie kontynuowany. Patrząc przez pryzmat doświadczeń ostatnich pięciu lat, potencjalne cięcia wydatków obronnych po nadchodzących wyborach można zatem uznać za kolejny etap długofalowej tendencji charakterystycznej dla Brytyjczyków.
Zmniejszanie armii i sztandarowe programy zbrojeniowe
Przejęcie władzy przez koalicję Partii Konserwatywnej i Liberalnych Demokratów było momentem, który można uznać za początek decydującego dziesięciolecia z punktu widzenia przyszłości polityki obronnej Wielkiej Brytanii. Należy podkreślić, że dekada trwająca do 2020 roku jest czasem kluczowych decyzji dotyczących największych brytyjskich programów zbrojeniowych w powojennej historii: lotniskowców uderzeniowych klasy Queen Elizabeth, myśliwca wielozadaniowego F-35B (w Wielkiej Brytanii określanego jako JCA – Joint Combat Aircraft) oraz nowej generacji strategicznych okrętów podwodnych stanowiących jedyny instrument odstraszania jądrowego. Efekty każdego z wymienionych przedsięwzięć przez kilkadziesiąt lat będą w decydującym stopniu kształtować oblicze sił zbrojnych Zjednoczonego Królestwa. Zagadnieniem wokół którego skoncentrowano proces przygotowywania Strategicznego Przeglądu Obrony i Bezpieczeństwa 2010 była redukcja deficytu budżetu obronnego, czego efektem było pominięcie wszelkich istotnych decyzji i przesunięcie momentu ich podjęcia na okres po kolejnych wyborach parlamentarnych. Należy zaznaczyć, że o ile w 2010 roku takie zaniechanie brytyjskich władz nie powodowało istotnych konsekwencji, to ze względu na stopień zaawansowania realizacji każdego ze wspomnianych powyżej programów, pierwsze lata kolejnej kadencji parlamentarnej będą czasem, kiedy nowy rząd będzie musiał podjąć decyzje niezależnie od ograniczeń budżetowych.
Wiele wskazuje na to, że Brytyjczycy – znajdując się ponownie pod presją finansową – będą dążyć do wyłączenia z programu cięć wspomnianych „sztandarowych” przedsięwzięć zbrojeniowych. Warto przypomnieć, że w sierpniu 2014 roku premier David Cameron zapowiedział, że Zjednoczone Królestwo zamierza wykorzystywać oba z budowanych lotniskowców uderzeniowych, pomimo iż zgodnie z wcześniejszymi planami druga jednostka (HMS Prince of Wales) miała pozostawać w rezerwie. Jednakże w ostatnich dniach brytyjskie media poinformowały, że nie można wykluczyć sytuacji, w której ze względu na przewidywane cięcia budżetowe Wielka Brytania zakupi zbyt małą liczbę samolotów pokładowych F-35B by stworzyć kompletne skrzydło lotnicze na każdej z jednostek. Innym zagadnieniem wartym uwagi jest przyszłość brytyjskiego systemu odstraszania jądrowego (po wycofaniu z użytkowania starzejących się okrętów podwodnych klasy Vanguard), która zostanie ostatecznie rozstrzygnięta najpóźniej w rok po majowych wyborach parlamentarnych (tzw. Main Gate Decision). Niezależnie od ogromnego kosztu przedsięwzięcia (budowa nowej generacji strategicznych okrętów podwodnych w latach 2015-2024 pochłonie 25%, a w drugiej połowie lat dwudziestych nawet 37% ogółu brytyjskich wydatków na zakup uzbrojenia), z politycznego punktu widzenia jego przyszłość pozostaje niezagrożona ponieważ zarówno konserwatyści jak i laburzyści opowiadają się za utrzymaniem zdolności odstraszania jądrowego w kształcie analogicznym do obecnego, a jedyną niewiadomą pozostaje liczba zbudowanych w przyszłości okrętów.
Należy zatem zastanowić się w jaki sposób brytyjskie elity polityczne zamierzają przeprowadzić redukcję budżetu obronnego przy jednoczesnym wyłączeniu z systemu cięć dwóch najdroższych w historii programów zbrojeniowych. Biorąc pod uwagę fakt, że po decyzjach SDSR z 2010 roku w użytkowaniu pozostało stosunkowo niewiele sprzętu wojskowego, z którego można by bezproblemowo zrezygnować w najbliższych latach, należy przewidywać, że redukcje w największym stopniu zostaną skoncentrowane na wydatkach etatowych. Profesor Chalmers zwraca uwagę, że ze względu na przewidywany 10% wzrost płac realnych w resorcie obrony, nawet w „scenariuszu pozytywnym” (zakładającym daleko posuniętą ochronę budżetu obronnego) liczba personelu wojskowego w okresie czterech kolejnych lat zostanie zredukowana o kolejne 15 tysięcy. W najgorszym przypadku zwolnionych może zostać natomiast nawet 30 tysięcy żołnierzy, co dorównałoby drastycznym redukcjom stanu liczbowego armii przeprowadzonym przy okazji poprzedniego przeglądu obronnego. Warto także zwrócić uwagę, że znaczną częścią potencjalnych redukcji oraz cięć najprawdopodobniej zostałyby obciążone wojska lądowe, podczas gdy Royal Navy i RAF ze względu na konieczność przyszłego obsadzenia lotniskowców uderzeniowych oraz finalizacji programu myśliwca wielozadaniowego będą traktowane priorytetowo zarówno na płaszczyźnie budżetu etatowego, jak i ekwipunkowego.
Atlantycki wymiar brytyjskich cięć
Najbardziej symbolicznym spośród następstw ewentualnych cięć byłby spadek poziomu brytyjskich wydatków obronnych poniżej pożądanego wewnątrz Sojuszu Północnoatlantyckiego poziomu 2% PKB. W przypadku Wielkiej Brytanii ową symbolikę można utożsamiać z dwoma zjawiskami. Po pierwsze, Zjednoczone Królestwo jako jeden z niewielu europejskich członków NATO niezmiennie wypełniało wspomniany warunek. Po drugie, poziom wydatków obronnych poniżej 2% tradycyjnie pozostawał argumentem wokół którego Brytyjczycy konstruowali swoją krytykę wobec partnerów europejskich obwiniając ich (podobnie jak Amerykanie) o brak woli przejęcia większej odpowiedzialności za bezpieczeństwo obszaru transatlantyckiego. Tymczasem, jak zauważa profesor Chalmers, scenariusz w którym Wielka Brytania przestanie wypełniać warunek, co do którego zobowiązała się podczas walijskiego Szczytu NATO, jest bardzo realny. Zgodnie z obecnymi założeniami budżetowymi, w kolejnym roku budżetowym (2015/2016) Wielka Brytania wyda na obronność zaledwie 1,95% PKB. Co więcej, przy obecnym poziomie wzrostu gospodarczego osiągnięcie poziomu wymaganego przez Sojusz Północnoatlantycki w roku 2016/2017 będzie wymagało zwiększenia budżetu obronnego o dodatkowe 3 miliardy funtów, podczas gdy w roku 2019/2020 ta kwota wzrośnie do 6 miliardów funtów. Co ciekawe, zagadnienie wypełnienia przez Wielką Brytanię NATO-wskiego wymogu w ostatnich dniach stało się niezwykle niewygodne dla brytyjskich polityków, zarówno tych wywodzących się z obozu rządzącego, jak i pozostających w opozycji. Minister obrony w „gabinecie cieni” Kevan Jones stwierdził, że „nie chce być nieuczciwy” zapewniając, że przyszły laburzystowski rząd wypełni zobowiązania Sojuszu Północnoatlantyckiego, podczas gdy obecny minister obrony odpowiedział zręcznie „Nie chodzi o to, czy wydamy 2% środków, tylko o to, jak je wykorzystamy”.
Ostatnim problemem, na który warto zwrócić uwagę, jest wpływ potencjalnych cięć budżetu obronnego na strategiczny sojusz Wielkiej Brytanii ze Stanami Zjednoczonymi. Generał Raymond Odierno pełniący funkcję szefa sztabu Wojsk Lądowych Stanów Zjednoczonych na początku marca wyraził zaniepokojenie ewentualnymi redukcjami wydatków militarnych Wielkiej Brytanii, zaznaczając, że mogą one doprowadzić do sytuacji, w której „brytyjskie siły zbrojne będą operować w ramach wojsk amerykańskich, a nie u ich boku”. Choć premier David Cameron umniejszał wagę tej wypowiedzi podkreślając, że „Zjednoczone Królestwo jest wciąż bardzo bliskim partnerem USA”, to wydaje się, że z brytyjskiego punktu widzenia krytyczny głos dowódcy amerykańskiej armii może mieć niebagatelne znaczenie. Spadek wiarygodności Brytyjczyków w percepcji władz amerykańskich, jaki nastąpiłby przypuszczalnie po kolejnych znaczących redukcjach wydatków obronnych, stałby bowiem w sprzeczności z najważniejszym priorytetem brytyjskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa – zachowaniem możliwie bliskiego partnerstwa ze Stanami Zjednoczonymi. Warto przypomnieć, że na kilka dni przed publikacją SDSR 2010, ówczesna sekretarz stanu USA Hillary Clinton w podobny sposób przestrzegała brytyjskie władze przed zbyt daleko idącymi cięciami budżetu obronnego, co najprawdopodobniej wpłynęło na złagodzenie planowanych redukcji. O obecnej roli stanowiska amerykańskiego w brytyjskim sposobie myślenia o wydatkach obronnych przekonuje raport komisji obrony brytyjskiej Izby Gmin z 17 marca 2015 roku, w którym zapisano: „Obawiamy się, że obniżenie wydatków obronnych poniżej 2% PKB, wpłynęło bardzo szkodliwie na wiarygodność Zjednoczonego Królestwa jako wiarygodnego partnera militarnego zwłaszcza w oczach USA jak i naszych europejskich partnerów”.
Konkluzje : powrót do właściwej kategorii wagowej
Cechą charakterystyczną brytyjskiej polityki bezpieczeństwa w okresie pozimnowojennym jest „boksowanie w wyższej kategorii wagowej” (punch above your weight), oznaczające charakterystyczne dla Wielkiej Brytanii dążenie do odgrywania w polityce międzynarodowej roli nawet ważniejszej, niż pozwala na to faktyczny potencjał militarny Zjednoczonego Królestwa. Choć premier David Cameron na początku obecnej kadencji parlamentarnej również zapowiadał kontynuowanie tej tradycji, to niejasne komunikaty docierające ostatnio z Londynu przekonują, że w latach kolejnych może ona pozostać jedynie patetycznym komunałem mającym niewiele wspólnego z rzeczywistością. Wiele wskazuje na to, że Wielka Brytania wciąż nie będzie potrafiła pogodzić swych mocarstwowych ambicji symbolizowanych przez potężne lotniskowce uderzeniowe oraz nowy system odstraszania jądrowego z wciąż istniejącą presją finansową skutkującą zmniejszeniem liczebności sił zbrojnych o połowę w ciągu dekady.
[1] Chalmers, Malcolm, „Capability Cost Trends: Implications for the Defence Review”, RUSI Working PaperJanuary 2010.
Zdjęcie: Wikimedia Commons
Grzegorz Gogowski – Doktorant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Absolwent kierunku europeistyka (2011) oraz Podyplomowych Studiów Bezpieczeństwa Wewnętrznego (2012) na Uniwersytecie Warszawskim. Zainteresowania badawcze: polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii, stosunki brytyjsko-amerykańskie, bezpieczeństwo międzynarodowe, polityka jądrowa.
Przeczytaj też:
K. Mazurek, Budżet do remontu? O sekwestracji w wydatkach obronnych USA słów kilka
G. Gogowski, Wielka Brytania bezradna wobec rosyjskich rekinów
K. Mazurek, Krajobraz europejskiego sektora zbrojeniowego w rok po szczycie Rady Europejskiej
K. Libront, Szczyt NATO w Walii – historia zatoczyła koło
