PAULINA ANNA WOJCIECHOWSKA
Kryzys finansowy i jego późniejsze konsekwencje unaoczniły Europejczykom, że „coś poszło nie tak” i sektor finansowy wymaga głębokiej reformy. Upadające banki (np. w Irlandii czy Hiszpanii) były ratowane przez państwa – tzn. wierzyciele banków, często nieodpowiedzialni inwestorzy, byli finansowani z pieniędzy podatników. Banki te – zbyt duże żeby upaść (too big to fall) – były (i wciąż są) zbyt mocno powiązane ze sobą. W rezultacie obawiano się, że upadek jednej dużej instytucji może szybko pociągnąć za sobą inne (tzw. efekt zarażania). Pomysł Unii Bankowej zainicjowany został w 2012 r. i miał być wzmocnieniem unii gospodarczej i walutowej (UGW) oraz zwiększeniem kontroli nad sektorem finansowym. Unia Bankowa miałaby również za zadanie przywrócić zaufanie, mocno nadszarpnięte w czasie kryzysu. Według głównych założeń systemu to nie podatnicy, lecz akcjonariusze i wierzyciele banków powinni pokrywać straty związane z niewypłacalnością i bankructwem. *
Podstawy prawne **
Jak na Unię Europejską przystało, unia bankowa opiera się na szeregu dokumentów o dość znacznej objętości. Pierwszy z nich to dyrektywa 2014/59/UE w sprawie naprawy, restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków z 15 maja 2014 (Bank Recovery and Resolution Directive – BRRD). BRRD zawiera ramy prawne dla mechanizmu SSM opisanego poniżej. Innymi ważnymi dokumentami są dyrektywa 2013/36/UE i rozporządzenie 575/2013 w sprawie wymogów ostrożnościowych z 26 czerwca 2013 – pakiet CRD IV/CRR – transpozycja przepisów odnośnie adekwatności kapitałowej (tzw. Bazylea III – standard międzynarodowy). Pakiet nie jest bezpośrednio związany z samą unią bankową (obowiązuje we wszystkich państwach UE od początku 2014 roku), jednak w sposób znaczący zmienia funkcjonowanie banków. Nowe przepisy wiążą się z koniecznością pozostawiania w bankach znacznie wyższych kapitałów z powodu ponoszenia przez nie określonego ryzyka (tzw. wagi ryzyka). Kredyty dla małych i średnich przedsiębiorstw wiążą się z niższymi wymogami kapitałowymi – co ma zachęcić banki do pożyczania pieniędzy temu sektorowi i ożywieniu gospodarki. Ponadto pakiet podnosi normy płynnościowe banków – to znaczy muszą one posiadać wyższy niż wcześniej poziom aktywów, które będzie można łatwo sprzedać na rynku nawet w obliczu kryzysu zaufania na rynku międzybankowym. Pakiet CRD IV/CRR znacząco różni się od zaleceń bazylejskich w kilku puntach – z których najważniejsza jest ocena ryzyka kredytowego rządów. Pakiet pozwala m.in. na przyjęcie wagi ryzyka 0%, traktując je jako całkowicie bezpieczne, co jak pokazuje doświadczenie choćby greckie nie wydaje się uzasadnione.
Ujednolicony zostanie także europejski system gwarantowania depozytów – na mocy dyrektywy DGS z 12/6/2014. Jak dotąd chronione są depozyty do kwoty 100 tys. euro, przy czym ochronie podlegać mogą także wyższe depozyty, jeśli środki są na rachunku bankowym chwilowo (np. sprzedaż domu). Do 2024 stopniowo skracany będzie okres, w którym deponenci mają odzyskiwać swoje środki – obecnych 20 dni roboczych do 7. Środki gromadzone w ramach systemu gwarancji depozytów mogą być także wykorzystywane do pomocy bankom zagrożonym upadłościom, jednak instytucje gwarantujące powinny mieć wówczas kontrolę nad ratowanymi instytucjami i monitorować poziom ryzyka.
Kluczowym dokumentem dla systemu jest także tzw. Intergovernmental Agreement (IGA), podpisane 21/5/2014 przez 26 państw członkowskich (poza Wielką Brytanią i Szwecją). Reguluje on zbieranie składek na “fundusz ratowania banków” (SRF), który opisany został poniżej. Znamiennym jest, że według stanu na koniec stycznia 2015 r. dokument ratyfikowała tylko Łotwa. Bez ratyfikacji tego dokumentu unia bankowa nie ma szans tak naprawdę wejść w życie.
Polska w Unii Bankowej?
Polska, tak samo jak inne państwa spoza strefy euro, ma możliwość (ale nie obowiązek) wejścia do unii bankowej. Jednak na razie polski rząd nie zdecydował się na ten krok. “Polska może podjąć decyzję o wejściu do unii bankowej w dowolnym momencie, ale musi to być bezpieczne dla sektora bankowego. Decyzji czy przystąpić do unii można się spodziewać dopiero po analizie jej pełnego funkcjonowania operacyjnego” – poinformowała wiceminister finansów Dorota Podedworna-Tarnowska. W podobnym tonie są też inne wypowiedzi. Decyzję o wstrzymaniu się z wejściem do unii bankowej podjęły także władze Czech.
SSM i SRM
I filarem unii bankowej jest mechanizm SSM (Single Supervisory Mechanism – czyli Jednolity Mechanizm Nadzorczy). Daje on uprawnienia Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) do kontroli nad bankami strefy euro i innych krajów członkowskich UE, przy czym EBC zajmuje się głównie kontrolę największych spośród 6 tys. banków działających w strefie euro. Mniejsze banki wciąż pozostaną pod „opieką” krajowych nadzorców (przy czym EBC zastrzega sobie prawo do zainteresowania się każdym z banków). Tym bezpośrednim nadzorem objętych jest 130 banków, skupiających 85% aktywów sektora bankowego. Aby zostać objętym nadzorem EBC bank musi spełniać przynajmniej jeden z pięciu warunków: aktywa przekraczają sumę 30 mld euro, aktywa przekraczają zarówno 5 mld euro jak i 20% PKB państwa, w którym bank ma siedzibę; bank jest jednym z trzech największych w kraju, w którym ma siedzibę; bank ma dużą działalność trans graniczną; bank otrzymał lub ubiega się o unijną pomoc. Mechanizm działa od 4 listopada 2014 roku.
II filar to mechanizm SRM (Single Resolution Mechanism – czyli Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji ), zgodnie z którym upadający bank ma znaleźć się pod nadzorem Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board). Rada ma status agencji UE z siedzibą w Brukseli. Jeśli jednorazowo lub w jednym roku będą miały być użyte środki większe niż 5 mld euro konieczna będzie akceptacja wyrażona na sesji plenarnej – Radzie obradującej w poszerzonym składzie, w której pracach będą wówczas brali udział przedstawiciele krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – po 1 z każdego państwa członkowskiego uczestniczącego w unii bankowej. Na sesjach plenarnych będą podejmowane także decyzje organizacyjne. Koszty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku mają spoczywać głównie na jego udziałowcach i wierzycielach (mechanizm bail-in), a dopiero w ostatniej kolejności na jednolitym funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (Single Resolution Fund, SRF), finansowanym ze składek wnoszonych przez banki (ich wysokość zależy od wielkości banków i profilu ryzyka). W razie „systemowego zagrożenia” Rada SRM będzie opracowywać plan likwidacji banku, zatwierdzany następnie przez Komisję Europejską. Plan może wejść w życie nawet 24 godziny po zatwierdzeniu. SRB jest ostatecznie odpowiedzialna za wszystkie banki unii bankowej i może w związku z tym w każdym momencie postanowić skorzystać ze swoich uprawnień względem każdego z nich. W grudniu 2014 r. wyznaczono przewodniczącego, wiceprzewodniczącego i pełnoetatowych członków Jednolitej Rady. Przewodniczącą została Elke König z Niemiec.
Poziom funduszu na cele restrukturyzacji uporządkowanej likwidacji banku powinien osiągnąć 0,8 % gwarantowanych depozytów w ciągu ośmiu lat (tj. 55 mld euro), jednak środki te mogą być wykorzystane wyłącznie w przypadku takiego scenariusza restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku, w którym 8 % zobowiązań banku zostało już poddanych umorzeniu lub konwersji. Aby bank mógł skorzystać z funduszu konieczne będzie zebranie z udziałem wszystkich członków unii bankowej. SRM ma wejść w życie 1 stycznia 2016 r. jednak środki gromadzone są od stycznia 2015 roku. Do czasu wejścia w życie unii bankowej wszystkie państwa powinny ratyfikować IGA. Gromadzone środki będą początkowo przypisywane do poszczególnych krajów, jednak stopniowo będzie następowało ich „uwspólnotowienie”.
Mankamenty systemu
Istotną słabością systemu jest fakt, że regulacje dotyczą tylko sektora bankowego, a nie całego sektora finansowego. Nadmierna biurokracja, wymogi kapitałowe, dodatkowe fundusze – powodują dla banków duże koszty i zmniejszają ich konkurencyjność, a także możliwości pozyskiwania kapitału np. na giełdzie. Trudno bowiem oczekiwać od potencjalnych inwestorów, że bardziej niż maksymalizacja zysku będzie ich interesowało bezpieczeństwo i “publiczne zaufanie”. Może to powodować zmniejszenie akcji kredytowej i wykluczenie części społeczeństwa z możliwości otrzymania kredytu w ogóle – co raczej nie skłoni do oszczędzania, ale do zaciągania pożyczek w firmach parabankowych. Kredyty staną się też droższe. Mechanizmy unii bankowej nie sprawiają, że bankom będzie się „bardziej opłacało” finansować realną gospodarkę – mając dostęp do taniego pieniądza z EBC. Dodatkowo rządowe obligacje mają dużo niższe (najczęściej zerowe) wagi ryzyka, a więc udzielając kredytów rządom banki nie muszą “zamrażać” części kapitałów. Cenę za większe bezpieczeństwo sektora zapłacą w dużej części konsumenci – w cenach usług bankowych.
Czy banki rzeczywiście nie będą już zbyt duże żeby upadać – tego niestety dowiemy się kiedy mechanizmy zaczną działać w praktyce. Jednak biurokratyczne i skomplikowane mechanizmy z pewnością ułatwią polityczną grę. Trudno sobie wyobrazić, by w wypadku dużego gracza na rynku bankowym wszystkie podejmowane decyzje miały wymiar jedynie merytoryczny. Zapał do reform może być zresztą zależny od tempa wychodzenia unijnych gospodarek z kryzysu. Czy unia bankowa przywróci zaufanie do sektora wśród “zwykłych Europejczyków”. Samo ustanowienie mechanizmu z pewnością nie. Stopień skomplikowania unijnych dokumentów sprawia, że szczegóły działania obu filarów unii bankowej są zrozumiałe jedynie dla specjalistów. Spodziewany wzrost opłat bankowych i bardziej brutalna konkurencja też raczej nie przysporzy tym instytucjom sympatii “przeciętnych kowalskich”. Europejczycy, szczególnie w państwach, w których podatnicy, zapłacili z własnej kieszeni za przetrwanie instytucji finansowych, musieliby chyba przekonać się, że w razie kłopotów faktycznie nie sięga się już do ich kieszeni.
* Skala pomocy państwowej, która po kryzysie w Europie została udzielona bankom sięgnęła 4,5 bln euro, z czego 600 mld euro to bezpośrednie dopłaty dokapitalizowania banków. Zaufanie do tych “instytucji zaufania publicznego” stracili przede wszystkim sami Europejczycy.
** Za tworzenie standardów technicznych i wytycznych dotyczących stosowania jednolitych ram regulacyjnych oraz ich wdrażanie odpowiada Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB, ang. EBA).
Paulina Anna Wojciechowska – Absolwentka Instytutu Stosunków Międzynarodowych (2010) oraz Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych (2009 – dyplom socjologa). Skończyła również podyplomowe studium bankowości i uzyskała Europejski Certyfikat Bankowca. Obecnie pracuje w sektorze bankowym. Interesuje się państwami azjatyckimi (w szczególności: Indie, Nepal i Birma), pomocą humanitarną (w szczególności uchodźcy), sprawami społecznymi i komunikacją międzykulturową.
