ANITA SĘK
Mateusz Popiołek kończy swój napisany w momencie wejścia w życie tzw. Traktatu Lizbońskiego komentarz stwierdzeniem “Za wolną Polskę!” 
(wpis z 26 stycznia). Nie zgadzając się z Mateuszem co do treści jego notki, pozwalam sobie napisać własną interpretację Traktatu w kwestii suwerenności państw, i okrasić ją wyrażeniem “Za wspólną Europę!”. Długość komentarza świadczy o powadze sprawy.
Nazwa. 13 grudnia 2007 roku podpisano traktat rewizyjny „Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską”. Do aktu końcowego dołączono także 65 deklaracji.
Reforma. Po rozszerzeniach 2004 i 2007 o dwanaście nowych państw, modernizacja instytucji unijnych była konieczna. Okazało się jednak, że narody Europy nie są (jeszcze?) gotowe na jej konfederalizację. Niezbędna była więc dekonstytucjonalizacja podpisanego 29 października 2004 roku “Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy”, odrzuconego przez społeczeństwa Królestwa Niderlandów i Francji. W nowym tekście wprowadzono więc semantyczne zmiany:
- zrezygnowano z terminu „konstytucja”,
- wyraz „Wspólnota” zastąpiona „Unią”,
- planowany „Minister Spraw Zagranicznych UE” został „Wysokim Przedstawicielem do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa”,
- zrezygnowano z terminu „ustawa europejska” i „europejska ustawa ramowa”, i zachowano tradycyjne nazwy: „rozporządzenie”, „dyrektywa” i „decyzja”,
- zrezygnowano z oficjalnego ustanowienia symboli UE,
- zrezygnowano z postanowień potwierdzających zasadę pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym państw członkowskich, co zapisano jedynie w formie Deklaracji nr 17: zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie traktatów mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo.
Zmiany systemowe, jakie wprowadza „Traktat z Lizbony” są niebagatelne. Wymienię najistotniejsze dla omawianej kwestii suwerenności.
1. Traktat czyni z UE jednolitą organizację międzynarodową. Proces integracji europejskiej przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej – kreowanej przez państwa na mocy umowy międzynarodowej. Powinno to położyć kres politycznym obawom, iż proces ten zmierza w kierunku jakiejś formy państwa ogólnoeuropejskiego kosztem suwerenności państw członkowskich.
2. Traktat precyzuje i wyjaśnia dokładnie zakres kompetencji powierzonych Unii oraz rozgranicza kompetencje UE i jej państw członkowskich, pozostawiając zasadę domniemania na rzecz państw. Zaznaczono, iż Unia szanuje równość państw wobec traktatów, ich tożsamość narodową (struktury polityczne, konstytucyjne, w tym samorządu regionalnego i lokalnego) oraz podstawowe funkcje państwa (zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego).
3. Traktat potwierdza formułę podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną, zgodnie z tzw. zasadą podwójnej większości. Obecnie funkcjonują dwa testy obligatoryjne i trzeci fakultatywny. Od 1 listopada 2014 wejdą w życie nowe zasady podwójnej większości: 55% liczby państw + 1 państwo (w ważnych kwestiach: 72%) oraz 65% populacji UE. Do 31 marca 2017 będzie jeszcze funkcjonował okres przejściowy, w którym możliwe będą do zastosowania dwa mechanizmy ‘obronne’: mniejszość blokująca (35% populacji UE + 4 państwa) oraz formuła z Joanniny (55% jednego z testów mniejszości blokującej) do zastosowania w przypadku, gdy jakieś państwo/grupa państw nie wyraża zgody na podejmowane przez większość decyzje.
4. Traktat podkreśla szczególny charakter Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Deklaracje nr 13 i 14 dotyczą zagwarantowania państwom członkowskim swobody w zakresie kształtowania i prowadzenia własnej polityki zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, w tym na członkostwo państwa członkowskiego w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. W dziedzinie Przestrzeni Wolności Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS) zaś: W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego.
5. Traktat umacnia rolę parlamentów narodowych. Mają one prawo do: a) monitorowania działań w ramach PWBiS, b) kontroli stosowania tzw. procedur kładek, c) kontroli stosowania tzw. zasady elastyczności, d) otrzymywania informacji o wniosku o członkostwo, e) kontroli zastosowania tzw. procedury kładki, f) kontrolowania zasady pomocniczości. Co prawda tzw. klauzulą elastyczności wprowadzono możliwość podejmowania w Unii decyzji bez wyraźnej podstawy prawnej (gdy jest to „niezbędne do realizacji celów UE”), ale została ona opatrzona dodatkowym mechanizmem kontrolnym: o zamierzonej decyzji muszą być powiadomione parlamenty krajowe – sprzeciw nawet jednego z nich sprawia, że decyzja nie może być podjęta; poza tym z działania tej klauzuli wyraźnie wyłączono WPZiB oraz sprecyzowano cele Unii – Deklaracja nr 42 wyjaśnia, iż klauzula elastyczności nie może służyć jako podstawa rozszerzania zakresu kompetencji Unii poza ogólne ramy wynikające z całości postanowień traktatów oraz być wykorzystywana do omijania procedury rewizji traktatów.
6. Poprzez nadanie charakteru prawnego Karcie Praw Podstawowych Traktat wzmacnia ich ochronę (Polska przyjmując razem z Wielką Brytania Deklaracje nr 61 i 62 zastosowała klauzulę opt-out – wyłączenia – odwołując się do moralności publicznej i prawa rodzinnego). Zakres stosowania KPP obwarowany jest trzema zastrzeżeniami: Karta nie rozszerza kompetencji UE określonych w traktatach, prawa podstawowe zawarte w karcie muszą być interpretowane zgodnie z postanowieniami Tytułu VII Karty, interpretacja postanowień KPP musi być zgodna z postanowieniami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC). KPP tworzy podstawę prawną do przystąpienia UE do EKPC.
Uchylone konstytucje? Wracając do sprawy najbardziej kontrowersyjnej, tj. suwerenności państwa w świetle pierwszeństwa prawa WE przed prawem krajowym. W art. 10 TWE państwa zapisały zasadę „lojalności państw członkowskich wobec WE”. W opinii służby prawnej Rady stwierdzono, że stosownie do orzecznictwa TS pierwszeństwo prawa WE stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, a zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą WE. W precedensowym wyroku ws. Costa v. ENEL z 15 lipca 1964 r. w opinii stwierdza się: (f)akt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Na tej podstawie sąd krajowy (i każdy organ administracyjny) jest zobowiązany do odmowy zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym.
Polskie prawo. W Preambule oraz art. 9. Konstytucji RP naród polski zapisał zasadę przychylności dla prawa międzynarodowego i integracji europejskiej (Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego). 27 kwietnia 2005 Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o niezgodności art. 55 Konstytucji RP z europejskim nakazem aresztowania. Efektem była nowelizacja ustawy zasadniczej. 11 maja 2005 TK, powołując się na art. 9 (wyżej), art. 91 (3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami) i art. 8 (1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej) ustawy zasadniczej, ogłosił wyrok o zgodności z Konstytucją traktatu akcesyjnego z 2003r.
Suwerenność dziś. W XXI wieku, dobie globalizacji, informatyzacji, macdonaldyzacji i homogenizacji, następuje odejście od rozumienia suwerenności w kategoriach absolutnych, tak jak zmienia się np. postrzeganie praw człowieka i zmierzanie ku systemowi „bez granic”. Dlatego należy odróżnić suwerenny status państwa (jak zapisane w Karcie NZ) od wykonywania praw wynikających z suwerenności (te nie są nieograniczone). Warto jeszcze dodać, że UE nie dysponuje aparatem przymusu, i że to państwa były, są i będą Herren der Vorträge – panami traktatów. Jeszcze raz orzecznictwo ETS: państwa członkowskie przekazując niektóre swoje kompetencje WE, wyposażając je w odrębne instytucje, osobowość i zdolność prawną oraz tworząc system norm prawnych, ograniczyły – choć w niektórych tylko materiach – swoje prawa suwerenne. Art. 90 Konstytucji RP dopuszcza taką sytuację „w niektórych sprawach”. Nie bez znaczenia są przy tym zbieżne założenia aksjologiczne RP i UE. Konwencja wiedeńska prawa traktatów w art. 26 stanowi, że: każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze.
Do tej pory kontrowersje dotyczące suwerenności państw i pierwszeństwa prawa WE nad krajowym miały charakter bardziej symboliczny niż realny. I co? I nic. UE funkcjonuje dalej i póki co żadne z państw nie kwapi się do wyjścia z Unii z powodu utraty swojej suwerenności.
***
Do opracowania notatki korzystałam z następujących źródeł: „Poznaj Traktat z Lizbony”, publikacja UKIE 2008; Wykłady z prof. dr. hab. Januszem J. Węcem z 7 i 14 kwietnia 2008r. na Uniwersytecie Jagiellońskim, „Prawo Unii Europejskiej – zagadnienia systemowe” red. prof. dr hab. Jan Barcz, „Polska także jest Unią Europejską” artykuł prof. dr hab. Stanisława Biernata w Rzeczpospolitej, „Czy polska konstytucja jest jeszcze ważna?” artykuł prof. dr hab. Krystyny Pawłowicz w Rzeczpospolitej, Orzeczenia ETS, Konstytucja RP.
